范日明

（平遙縣畜牧獸醫服務中心，山西平遙 031100）

1 發展概況

平遙縣是一個傳統的養殖大縣，畜禽飼養總量大而集中，地理環境特殊，交通四通八達，流通調運頻繁。2010年，平遙縣動物飼養量已分別達到：豬47萬頭、奶牛1.16萬頭、肉牛3.8萬頭、羊21萬只、蛋雞703萬只、肉雞497萬只；肉蛋奶產量分別達到37 720 000千克、49 843 000千克、27 631 000千克，蓬勃發展的畜牧業，使平遙成為眾多飼料和獸藥生產企業的必爭之地。據統計，全縣現有飼料生產企業6個，飼料經營網點28個，獸藥經營單位40家，經營數十家獸藥企業生產的產品，畜產品質量安全監管責任艱巨。而我縣現有畜牧獸醫工作人員：縣畜牧中心39人（50歲以上的10人），鄉鎮畜牧中心站68人（50歲以上的19人、今明兩年退休的5人），以區區百人應對全縣1 270多萬頭只飼養量、11 500萬多千克畜產品質量安全監管，人員嚴重不足，存在很大的畜產品質量安全安全隱患。

2 存在的主要問題

2.1 認識上的誤區

2.1.1 畜產品質量必須100%安全。畜產品是重要的食品來源，安全是風險的水平，風險管理要與成本（經濟和便利）掛鉤，“零風險”是不存在的，只有可接受的風險，沒有100%的安全，過嚴格則浪費，過寬松則不安全，法律并未賦予各職能部門100%質量安全監管職責。

2.1.2 畜產品安全等于執法監管，違法違規等于危害必然發生。畜產品質量安全是剛性依法行政，監管只是風險管理的一部分，違法違規行為并不等于危害必然發生，但在畜產品安全中，由于消費者和生產者、經營者信息不對稱、不可預見，導致部門監管責任重大。

2.1.3 假冒偽劣導致畜產品質量安全問題。假冒偽劣可導致畜產品質量安全問題，但其本身是管理問題。

2.1.4 發達國家沒有畜產品質量安全問題。實際上一樣，雖然由于發達國家使用新技術新材料新工藝，大大降低了畜產品質量安全問題，但并非沒有畜產品質量安全問題，只是我們既有發達國家多年前的問題，也有他們現在的問題。

2.2 生產環節存在的問題

畜產品生產環節的不安全因素主要存在于動物衛生、畜禽飼養環境、濫用抗生素、使用獸藥飼料、屠宰加工等方面。

2.2.1 畜禽養殖組織化程度不高。散養畜禽所占比例大，平遙縣去年年出欄20頭以下的養豬戶634戶，年出欄300頭以上的僅32戶。由于畜牧生產以千家萬戶小規模飼養為主，組織化程度很低，很難做到畜種統一、飼料統一、飼養技術統一、飼養環節凈化，對生產過程的監管難度大，嚴重制約了畜產品安全生產。

2.2.2 獸藥、飼料使用不規范。動物患病時有濫用、亂用抗生素，且無休藥期的現象，導致藥物殘留；一些養殖戶盲目追求生產效益和經濟效益，給偽劣飼料提供了生存空間，一是購買價格低廉的偽劣飼料，二是自配偽劣飼料使用。不少偽劣飼料、添加劑預混料等，可能造成有毒元素鉛、砷、汞、氟超標，細菌（沙門氏菌）、霉菌毒素（黃曲霉素）等在畜禽產品中殘留。

2.2.3 動物疫情威脅較大。隨著畜牧業的快速發展，畜禽及其產品廣泛流通，而國際國內重大動物疫情也十分復雜，在大市場、大流通的格局下，動物疫情對畜牧業威脅較大，防疫形勢嚴峻，畜產品安全存在諸多不穩定因素：一是部分養殖戶法律意識、防疫意識淡薄，對病死畜禽隨意丟棄，甚至為減少“損失”，把病死畜禽低價出售或食用造成疫病的傳播；二是部分養殖戶對動物重大疫病的免疫工作不配合，影響免疫密度；三是引進畜禽不按規定申報檢疫和實施隔離觀察而發生疫情。

2.2.4 補償機制不完善。目前縣政府對病死畜禽沒有實施有效的補償機制，病死畜禽流入流通、消費環節現象得不到根本性解決；部分非規模養殖戶受利益驅動，致使個別病死畜禽隨意拋棄，甚至進入流通、消費環節，嚴重影響著畜產品質量安全，對于此類散養戶，管理難度極大；且畜牧系統人力有限，不可能完全監控每個養殖場戶，這個監管漏洞成為畜產品質量安全的又一大隱患。

2.3 監管環節存在的問題

2.3.1 監管體系建設滯后。畜牧獸醫體制改革中有一個很好的設計，即成立畜牧綜合執法大隊，集中人力、物力、財力，從投入品到畜產品一個隊伍、一套人馬，強化畜牧監管執法力度，提高執法能力和效力，但不少地方畜牧獸醫體制改革嚴重滯后，人心不穩，監管缺位，監管人員的作用得不到最充分的發揮，導致現在的畜牧執法處境很尷尬，帶來很多問題：一是執法主體不到位，多頭執法，各自為政，執法力度不夠；二是養殖場、飼養基地不規范，防疫條件差，標準化生產比例不高，飼養環境治理不到位，飼養記錄不全，非法添加“三聚氰胺”“瘦肉精”等違禁物品、獸藥殘留等問題還沒有從根本上得到解決，畜產品質量安全的風險評估、質量標準和監管手段很不完善，畜產品質量安全監管任務十分艱巨；三是執法人員本來就有限，又被分割成動物衛生、飼料獸藥、生鮮乳監管執法三塊，每塊人手都不夠，并且各塊從重視程度、人員分配、經費投入上都不均衡，造成執法能力的不均衡，執法環節上不能環環相扣，畜產品質量安全監管難度不斷加大；四是監管執法只是各相關站室工作內容的一部分，每個站室還承擔著大量其他工作，執法人員還兼顧著其他工作，所以現在的監管只是應急式監管，在這種人員有限、事務繁雜，精力又不能集中的情況下很難做到無縫隙監管。

2.3.2 監管設施、手段落后，監管能力亟待提高。主要表現為：一是檢驗、檢測設施設備嚴重缺乏或陳舊，監管停留在原始的耳聽、眼看、手摸或送省市檢測的階段，很難及時、迅速地做出反應；二是防疫技術人員結構不合理，原有從事基層畜牧獸醫工作的技術骨干大多數年齡較大，學歷偏低，知識老化，而新招錄人員業務水平還偏低，出現了防疫隊伍青黃不接的斷代、斷層現象；三是病死動物處理制度不健全。畜禽病死現象是客觀存在，在飼養過程中，按平遙縣2010年1270多萬頭只畜禽飼養量計，正常年畜禽死淘約100萬頭只，而現在全縣尚沒有一個無害化處理場，導致養殖過程中死亡的畜禽和在監督檢查過程中發現的不能進行補檢的畜禽（產品）無害化處理不到位，為不法經營者牟取暴利、非法經營病害肉創造了有利條件。

2.3.3 法律法規的不完善為監管帶來困難。主要表現為：一是《飼料和飼料添加劑管理條例》中，在“發證”上缺乏對經營環境和經營人員的明確要求，對無證飼料生產企業的查處沒有具體的量化處罰規定，在實際工作中不易操作執行；二是對養殖場自配料的管理沒有法律依據，現在養殖場自配料使用比率高，用量大，但《飼料和飼料添加劑管理條例》中沒有涉及；三是沒有明確“奶辦”管理機構、編制和人員；四是在產地檢疫工作上，根據動物檢疫管理辦法第七條規定實行檢疫申報制，目前平遙縣共設有15個報檢點，但由于養殖戶圖省事、怕麻煩及利益驅動，實際申報檢疫的并不多，逃避檢疫的行為時有發生，又沒有上路權，通知交警又失去了最佳時機，給檢疫監督工作帶來了很大難度。

2.3.4 財政投入不足。不少地方因受縣財政吃緊制約，沒有把這項工作經費列入預算，導致基礎設施落后、設備陳舊，工作運轉經費缺乏（如冷鏈體系、檢驗檢測、無害化處理等），專項整治工作經費沒有保障，整治工作效果有限，無法滿足監管工作的客觀要求。

3 對策建議

3.1 抓好動物重大疫病防控。在大市場、大流通的格局下，疫情給養殖業造成的經濟損失越來越大。因此要切實抓好高致病性藍耳病、口蹄疫、禽流感等重大動物疫病的防控，著力強化疫情監測預警，完善應急機制，按照“早發現、快反應、嚴處理”的原則，及時有效地撲滅疫情，確保“有病不成災，有疫不流行”，為畜產品質量安全監管提供堅實的基礎，確保畜牧業健康發展。

3.2 強力推進畜產品質量安全監測。一要充分利用現有條件，加大人員培訓和設備投入力度，提升檢測能力和檢測水平，逐步健全完善質量安全監測體系。對監測過程中發現的問題要及時處置，形成聯動機制；二要繼續推進快速檢測工作，要因地制宜制定并實施畜產品質量安全抽檢監測計劃，積極爭取經費，不斷加大快速檢測力度，加大抽檢頻次，擴大快速檢測覆蓋面，全面掌控畜產品質量安全動態，預防畜產品安全事件發生；三要落實屬地管理責任，強化日常監管。查處違規違法企業，保證畜產品質量安全主要靠基層，因此要積極推進監管下移，加強對基層畜牧獸醫管理人員的指導和培訓，提高其業務素質和監管水平；四要認真搞好各種培訓。既要對管理人員、執法人員進行法律法規、業務技術培訓，規范執法行為，提高業務技術，更要對養殖戶和生產經營者進行系統的生產技術、法制、畜產品質量安全知識、責任意識的指導和培訓，指導其科學使用獸藥和飼料添加劑，完善記錄檔案，規范生產行為，依法生產經營，杜絕其有意無意行為導致的畜產品質量安全事件發生。

3.3 推進畜牧獸醫管理體制改革。要加快推進畜牧獸醫管理體制改革步伐，盡快建成行政管理、執法監管、技術支持三位一體的畜牧獸醫管理新體制，從根本上解決體制問題和人的問題，提高全縣重大動物疫病防控水平和應對突發公共衛生安全事件的能力，強化責任制和責任追究制，做到嚴格執法、規范執法，切實為畜產品質量安全站好崗、把好門。

3.4 建立縣級畜產品質量安全檢測中心。根據畜牧業發展的客觀要求和畜產品質量安全監管的實際需求，應盡快建立縣級“畜產品質量安全檢測中心”，全面開展畜產品質量安全檢測，實施科學、公正、高效的監測、鑒定和評價；建立健全畜產品質量安全預警機制和執法聯動機制，對畜產品質量安全的潛在隱患提前發出預警。并要對監管過程中發現的問題加強溝通合作，聯合相關部門嚴厲查處，不斷提高部門聯合監管力度，確保上市畜產品質量安全。

3.5 強化執法體系建設。要從加強執法體系建設入手，嚴格行政執法，實施綜合監管，合理調配人員，明確職責，充實力量，強化畜產品質量安全管理職能，嚴厲打擊違法行為，不斷提高監督執法能力，加大對畜產品安全違法行為的查處力度，堅決遏制畜產品質量安全事故發生。對違法行為要追根溯源，不僅要對在養殖環節使用“三聚氰胺”“瘦肉精”等違禁藥物、使用人用藥物代替獸用藥物等嚴重影響畜產品質量安全的不法養殖場戶堅決依法處理，并對典型案件依法從重處理，以起到震懾作用；更要追查非法生產、銷售、使用“三聚氰胺”“瘦肉精”等違禁藥物的地下網絡，從根源上杜絕畜產品質量安全隱患。

4 配套措施

4.1 建立全過程控制體系。要建立完善畜產品質量安全“從飼養到餐桌”的全過程控制體系，根據目前的畜產品供給鏈現狀，質量控制的重點環節應該是供給鏈的前端和末端，即生產環節和銷售環節。并要根據當前國家部門配合、分段管理的現狀做到所有環節都有專門的機構和隊伍負責，使每個環節都能成為保證畜產品質量安全的一個有效屏障，形成一個“多屏障”的質量安全控制體系。

4.2 大力發展健康規模養殖。要大力引導、支持、發展畜禽規模化、標準化生產，推進規模健康養殖發展。充分利用我縣連續三年扶持規模健康養殖政策，著力加快畜禽規模養殖小區（園區）場建設，大力發展適度規模生產和標準化生產，建立高標準養殖專業合作社、養殖協會，加強農戶自律，全面推進規模健康養殖。

4.3 強化經費保障。將畜產品質量安全專項整治工作經費列入財政預算。隨著人民對畜產品質量安全的重視，專項整治工作已經成為每年工作必不可少的內容。而縣財政部門沒有預算，監管工作經費全靠東拼西湊，有時還不得不違反財經紀律，對工作開展很不利。應將畜產品質量安全專項整治項目經費列入本級財政預算，建立穩定的財政投入保障機制，確保有計劃地開展畜產品質量安全專項整治工作。

4.4 強化法律法規宣傳普及。要利用報紙、電視、網絡、墻報、橫幅等多種形式大力宣傳《畜牧法》《動物防疫法》《農產品質量安全法》《食品安全法》，使畜產品生產經營者逐步形成知法、學法、懂法、守法意識、質量安全的第一責任人意識，加強自律行為；強化社會宣傳，對違法行為形成“老鼠過街，人人喊打”的全社會監管氛圍，各監管部門要加大執法查處力度，加大違法成本，使其不愿、不能、不敢違法。

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