□ 本刊記者 李立群

養老雙軌難說再見

□ 本刊記者 李立群

圖 / 李世琦

熱詞：保障·公平

人人生而平等。無論貧困還是富裕、無論出身高低，誰也會面臨生老病死。在社會福利和保障方面，養老雙軌制和城鄉社保分治管理等被兩會代表們提及。社會主義社會保障應該公平正義，如何改變長期以來所形成的有區別的保障制度，使之更加公平合理、更加人性化，成為這次兩會代表們熱議的話題。

2011年的兩會如期而至，會前有關公眾最關注問題”的調查是民意的集中體現，也是兩會漸進的前奏。

在近年來有關“公眾最關注問題”的調查中，“養老雙軌制”越發成為民眾關注的焦點。

2009年兩會調查中，養老雙軌制問題被列為十大公眾關注熱點問題之一。

2010年，在由人民日報政治文化部和人民網就老百姓最關注的兩會熱點問題調查中，超過80%以上的網民認為養老雙軌制不合理。

2011年，80%這個數字再次被網民刷新為94%。

事實上，養老雙軌制是中國社會保障的慢性病，在過去的數十年中，它一直藏匿于中國企業職工、機關公務員和事業單位工作人員的養老金中，隨著中國老齡化和通脹問題的加劇，養老金問題成為中國社會保障體系不得不面對的問題。

有網民尖銳指出，退休待遇雙軌制是最大的分配不公，消除退休金雙軌制，是消除貧富差距的重要措施之一。

用清華大學公共管理學院就業與社保研究中心主任楊燕綏的話來說，這恐怕已經不只是改和不改的問題，而是如何去改的問題，因為我們到了必須對癥下藥的時點。

患雙軌更患不公

76歲的易榮發老人是湖南省湘潭市電纜廠（省屬國營大型企業）的一名退休職工，就在今年2月份，當老人從媒體看到有關養老雙軌制改革的報道時，顯得異常高興。已經退休有二十多個年頭的他有很多話要說，不止代表自己，還包括那些與他有同樣遭遇的企業退休人員。

1956年，21歲的易榮發成為國營大型企業湘潭市電纜廠的一名學徒，憑借著自身的勤奮、努力，1960年他被提拔為干部，并先后在廠紀委、廠辦、廠黨委宣教處當干部三十年，1990年在工作崗位勤勤懇懇工作了34年的易榮發光榮退休。

從易榮發工作的二十世紀50年代開始，到他離開工作崗位的二十世紀90年代，在由計劃經濟向市場經濟的體制轉軌過程中，中國的企業經歷了由國家的“大包大攬”到自主經營、自負盈虧的的轉變。

與此同時，企業的養老退休金也由單位保障制度改革為社會保障制度，實行“收支兩條線”，并在隨后逐步建立起現代企業養老保障制度，形成“統賬結合”的養老保險格局，即由企業繳納統籌部分占工資總額的20%，個人繳納賬戶部分占到8%。

這樣一來，企業的養老金制度隨著經濟制度的改革步入了市場經濟的軌道，但另一方面，機關工作人員和事業單位職工的養老金制度卻仍在計劃經濟的軌道上堅定前行，依然由財政買單，并且遠遠地將企業甩在了后面。

易榮發老人的實際情況也印證了這一點。據易榮發老人介紹，有著34年工齡的他如今每月拿到手的退休金共計1360元，而湘潭市與之工齡相似的公務員每月卻能拿到2800元甚至更多的工資，兩者相差一倍之多。

老人在談到兩者差距時，情緒有些激動，也加快了語速，像要一股腦把憋在心中的委屈一吐為快。“不瞞你說，市衛生局掃衛生的都比我們拿的多，人家每月的退休金是2000多元，我們的退休廠長也只不過每月拿1600元，如此大的差距很不公平。”

據楊燕綏介紹，我國2009年的企業養老金平均水平為1200元，盡管國家近年來對企業養老金進行了調整，但預計今年企業養老金的平均水平也只有1400元，與公務員動輒三四千元的退休金相比，還有很大差距。

“公務員的退休金是不用繳費的，由財政預算，目前最低為退休前工資的80%，隨著工齡的增加，退休金所占退休前工資比例還會增大，最高可達到90%，比大多數事業單位還高，所以他們的退休金水平在三四千元左右。”楊燕綏指出。

相比易榮發老人，有些網民抱怨的更為直接：“說句實話，退休每月1000多元過苦點，也夠吃，但看到同為國家做貢獻，公務員一分未交卻拿兩三倍于我們的退休金，分配如此不公，我們心里不舒服！”

“碎片化”制度導致不公

圍繞企業養老金、機關以及事業單位工作人員退休金之間日益增大的差距，“養老金雙軌制”一直是公眾討伐的眾矢之的。但如果將眼界再放寬一點，我們就不難發現，在中國，“雙軌”很難以偏概全，按照不同的工作性質，我國實際上存在各種不同的養老保障方式，社會科學院拉美研究所所長鄭秉文將其形象的稱之為“碎片化”。

研究養老金制度多年的楊燕綏對此也抱贊成態度，“雙軌制的提法已經過時了，實際上，在中國養老金制度存在的最大的問題是‘碎片化’。”

按照楊燕綏的說法，我國現行的養老金制度主要按照城鄉有別和職業有別來執行，而職業里按照雇員又分成企業、事業和機關，居民又分成了城市居民和農村居民，這樣的碎片至少有6個。

具體來說，機關以及事業單位采取退休金制度，主要由財政支付；而城鎮企業職工是社會保險制度，實行“統賬結合”的方式；農村居民則實行新農保，采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的模式，60歲以后的老人每月可拿到55元養老金；城市居民則采取政府補貼加個人儲蓄的模式。

“而養老金制度‘碎片化’將導致待遇差，并且制度之間的待遇差別還很大。”楊燕綏一針見血地指出。

4000元、1400元、55元，這三個數字背后的受益者分別是公務員、企業職工以及農民，他們的差別在于體制內與體制外，城市與農村。

在網絡上關于養老金制度的討論中，也有公務員為自己鳴不平：“雖說不用繳納養老金，但企業職工卻有諸如失業保險、工傷保險等社會保險，我們除了住房公積金什么都沒有。”

性格率直的楊燕綏認為這種擔心有點多余，“公務員看病基本全能報銷，工傷方面也比企業好很多，就是沒有失業保險，但中國公務員的失業率非常低，基本就不會失業，而住房問題上公務員享受著‘隱形福利’。”

如今，這種待遇差距也導致了中國人才對公務員的熱情高漲，每年加入各級公務員考試的人數不斷刷新，2011年國家公務員考試報名人數以140萬人再改寫2010年創下的紀錄。在人們選擇公務員的理由中，“高福利”是其中最具誘惑力的字眼之一。

易榮發老人指出，“養老金所導致的不公除了導致企業退休人員不滿情緒外，必然導致人員流向的錯位，不正常的人員流動，久而久之將導致企業人才的匱乏，甚至出現青黃不接，且現在苗頭已經出現。”

老人在信的結尾表達了自己也表達了中國企業職工的心愿，“養老金合并是時代發展的需要，我們希望盡快實現。”

在楊燕綏看來，要實現養老金的公平，中國的養老制度結構需要改革。“中國正在轉變發展模式，很多領域都要從結構領域做起，所以養老金政策也要認真進行結構調整。”

“二元化”求解養老金不公

在中國養老金不公的背后，有一個現實正在迫近——中國人口老齡化日趨嚴重。

據民政部發布的《2008年民政事業發展統計報告》顯示，截至2008年底，全國65歲及以上人口10956萬人，占全國總人口的8.3%，比上年上升了0.2個百分點；60歲及以上人口15989萬人，約占全國總人口的12%，比上年上升了0.4個百分點。報告指出，中國人口老齡化趨勢嚴重。

2010年，楊燕綏在接受某媒體采訪時曾指出，在2035年將出現8.1億勞動人口（15—64歲）對2.94億老齡人口（65歲以上）的狀況，減去在校生、事業人口和未納稅的低收入人口，將出現不足2個納稅人供養一個養老金領取者的局面，老齡社會的危機時點也將到來。

如今，楊燕綏認為情況似乎沒有那么樂觀，“我們很可能出現0.9個人養一個老人的情況，也就是說一個勞動力對著一個老人，如果全靠政府補貼，到哪找那么多納稅人？政府的財政負擔太重。”

所以，現行的養老金制度需要改革。實際上，人力資源和社會保障部曾于2009年初下發事業單位養老保險制度改革方案，改革主要內容為事業單位養老保險與企業基本一致，不再單純由國家財政負擔，而是按照企業養老金的計發辦法來發放，并在山西、上海、浙江、廣東、重慶等五個省市試點。

但兩年已經過去，據媒體報道，此改革在實際操作層面困難重重，幾近擱淺。同時，在事業單位養老金改革之初，對于為何不改革公務員養老保險的質疑聲從未停止，養老金改革陷入尷尬境地。

楊燕綏認為，要破解中國養老金制度的困局，“二元化”的養老金制度結構必不可少。

所謂養老金制度“二元化”，是指國民年金和個人賬戶全民化相結合的方式。國民年金是指所有中國居民達到退休年齡后都有一份吃飯的養老保險，即“老有所養”，該部分由政府籌資，確保發放，是低保化，且人人覆蓋；而個人賬戶全民化則是“一生擇時酌情儲蓄養老金”，政府有相應的稅收優惠，并建立良好的賬戶服務系統，便于攜帶，保證信息透明度，并通過資本運作保證其保值增值。

“如果所有人都進入二元結構，不管是公務員還是居民，從政府拿到的錢都差不多，這樣老百姓就沒意見了。國民年金低保化是克服貧困的目標，而個人賬戶是改善老年生活體面的目標。首先克服貧困，接著讓人們體面生活，這樣人們才有憧憬，努力工作才有動力。”楊燕綏說。

目前，養老金制度“二元化”已經在世界上六十多個國家實行。

其中，美國的公務員全部擁有個人賬戶，被成為公務員職業年金，其主要來自儲蓄，也有政府繳納的部分，然后通過資本化投資運作，對其保值增值。

同時，美國稅法第四百零一條從稅收層面對養老金給予優惠，保障存放于養老金賬戶的錢，政府不再收取所得稅。如今，美國的養老金儲蓄已達到十六萬億，從美國出生人口算起，人均五萬多美元。

楊燕綏認為，在中國公務員養老金制度要引導國家養老金制度結構性調整。“我建議公務員退休金開始下調，每年一個百分點，向基礎養老金對接，差不多需要20年。同時，公務員也開始繳費，建立職業年金，從另一層面政府可給予適當補貼，比如下調了100元，職業年金可補充80元，隨著繳費積累和投資收益，替代了財政負擔，大概用25年時間緩沖。”

目前，中國有機關人員600萬，科教文衛體等事業單位人員3100萬，加上退休人員超過4000萬，不可否認，養老保障制度改革彌艱。

2011年兩會前，溫家寶總理在線與網民交流，在談及養老保險改革制度問題時坦言，“在機關和事業單位實行養老保險改革，在我國是一件復雜的事情。”

盡管如此，作為研究了多年養老金問題的學者，楊燕綏也抱著樂觀和積極態度，“我們要一直積極推進養老金改革”。

溫總理在與網友交流的最后表示：“我們必須慎重、穩妥地加以處理，可以在有條件的地方先進行試點，逐步積累經驗，使我們整個國家能形成一個規范的養老保險制度。我想，這一天會到來的。”

要破解中國養老金制度的困局，“二元化”的養老金制度結構必不可少。

□ 編輯 尹麗麗 □ 美編 王 迪