柯昀含

（1.武漢工程大學(xué) 外語學(xué)院，湖北 武漢 430079；2.武漢大學(xué) WT O學(xué)院，湖北 武漢 430072）

1 引言

筆者于2010年暑假在英國進(jìn)行了20 d的實(shí)習(xí)體驗(yàn)，感受到了英國青山綠水的優(yōu)美自然環(huán)境。住宅的四周都留有小空地，種有果樹、花木，長滿了芳草，城鄉(xiāng)一體，和諧優(yōu)美；在四通八達(dá)的高速公路和道路干線兩旁，滿目皆是草坪、多年生花卉或高大喬木，形成一條條沿高速公路或道路延伸的“綠色走廊”；在城市，以植物景觀為主的自然公園星羅棋布；在農(nóng)村，除了森林就是牧場，幾乎看不到裸露的土地。在了解到英國生態(tài)建設(shè)也走過了一條從破壞到恢復(fù)的曲折道路時，筆者對其社會生態(tài)建設(shè)進(jìn)行了探究。

2 英國生態(tài)建設(shè)措施

2.1 立法保障

早在1949年，英國就頒布了《國家農(nóng)村場地和道路法》，重在保護(hù)農(nóng)村自然景觀；1963年頒布《水資源法》，依法成立了河流管理局，實(shí)施地表水和地下水取用的許可證制度；1967年頒布《森林法》，重在保護(hù)林地和恢復(fù)森林；1981年實(shí)施《野生動植物和農(nóng)村法》，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)環(huán)保；1990年制定《環(huán)境保護(hù)法》，兩年后又制定《廢棄物管理法》，以加強(qiáng)對城市和家庭廢棄物管理；1993年頒布《國家公園保護(hù)法》，加強(qiáng)對自然景觀、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

2.2 政策扶持

（1）鼓勵國家、私人、公私合營多途徑恢復(fù)森林。由于英國國有林僅占全國林地面積的34﹪，森林恢復(fù)最大困難是難以獲得足夠的宜林地，一方面國家林業(yè)委員會通過買地進(jìn)行大規(guī)模造林。另一方面，通過各種方式為私有林主提供無償技術(shù)服務(wù)，通過形式多樣的補(bǔ)助、減免林業(yè)稅等政策來鼓勵私有林主造林的積極性，包括新林地資助計(jì)劃、現(xiàn)有林地資助計(jì)劃及農(nóng)場主林地資助計(jì)劃等，資助的主要目的是為了增加英國森林面積，改善林地景觀，提供野生動物棲息地及人們憩息地，并為農(nóng)村及資源貧乏地區(qū)人們提供更多就業(yè)機(jī)會。

（2）鼓勵農(nóng)田退耕或休耕造林。英國執(zhí)行了歐盟的一定比例的農(nóng)田退耕或休耕的政策，在休耕和退耕的農(nóng)田上造林可以得到一定的補(bǔ)助。1988年英國建立了農(nóng)用林地基金，以補(bǔ)償農(nóng)民因造林而承受的經(jīng)濟(jì)損失，1994年更名為農(nóng)場林地獎勵基金。農(nóng)民或農(nóng)場主造林并獲得林業(yè)部門的認(rèn)可，就可以申請獎勵基金。造林補(bǔ)助包括新植造林，更新造林，天然更新，優(yōu)等地，社區(qū)林地，地區(qū)差，年度經(jīng)營，林地改良，牧業(yè)損失等等種類。

（3）稅收優(yōu)惠保險(xiǎn)排憂。英國實(shí)行林業(yè)優(yōu)惠稅收政策，為了鼓勵社會資金投入造林，林業(yè)收入不在收入稅和企業(yè)稅征收范圍，但經(jīng)營林地的支出不允許稅收減免。此外，國家林業(yè)委員會還通過森林火災(zāi)保險(xiǎn)等措施來降低投資造林者的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 重視林業(yè)可持續(xù)發(fā)展

20世紀(jì)90年代中期，英國政府發(fā)布了“可持續(xù)林業(yè)——英國林業(yè)政策及目標(biāo)”的報(bào)告，制定了促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的新政策，其主要政策目標(biāo)包括可持續(xù)地管理現(xiàn)有林木與森林，不斷提高森林覆蓋率，獲得多種效益。主要政策措施包括阻止林地挪做他用，控制林木采伐；促進(jìn)更新造林；開發(fā)對環(huán)境無害的森林病蟲害防治辦法；保護(hù)半天然林，保持和提高生物多樣性；鼓勵發(fā)展林地和森林游憩潛力，鼓勵地方將林地向社會開放的積極性；鼓勵在人口密集的地方建立新林地，鼓勵新林地高質(zhì)量的景觀設(shè)計(jì)等。

2.4 創(chuàng)新參與機(jī)制

英國林業(yè)部門制定許多政策、戰(zhàn)略、措施支持民眾參與森林可持續(xù)經(jīng)營規(guī)劃和管理。一個良好的社會參與機(jī)制在英國業(yè)已建立，發(fā)揮著重要作用。該機(jī)制高度重視對各利益團(tuán)體、個人的教育和培訓(xùn)，增強(qiáng)參與意識，提高參與水平；以制度形式吸引和保證各利益團(tuán)體、部門、個人的參與。如森林經(jīng)營資金投入制度、森林資產(chǎn)化經(jīng)營管理制度、經(jīng)營方案認(rèn)證制度、林業(yè)項(xiàng)目決策制度以及鄉(xiāng)規(guī)民約等；所有這些從制度上保證了社會參與的制度化。還通過立法以法律形式確保各利益團(tuán)體、部門、個人享有的參與權(quán)并約束參與者的行為。

2.5 規(guī)范林業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營

英國林業(yè)經(jīng)營除了依靠林業(yè)法律外，主要是通過林業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化來規(guī)范管理。育苗、造林、撫育、采伐、野生動物保護(hù)、病蟲害防治及林產(chǎn)品加工利用等均有各自的經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)。這些林業(yè)標(biāo)準(zhǔn)均是通過林業(yè)科研部門研究后制定，經(jīng)使用修訂后實(shí)施的。

2.6 啟動社區(qū)森林建設(shè)

英國林業(yè)委員會與鄉(xiāng)村委員會于1989年7月聯(lián)合發(fā)起一項(xiàng)“社區(qū)森林建設(shè)計(jì)劃”，目的是在英格蘭和威爾士的主要城鎮(zhèn)郊區(qū)營造12個社區(qū)林。社區(qū)森林建設(shè)的目的是創(chuàng)造良好的生活環(huán)境，便利游憩。建設(shè)社區(qū)森林優(yōu)先保證不斷擴(kuò)大的城區(qū)與農(nóng)村景觀相銜接。社區(qū)森林的規(guī)劃有地方社區(qū)、地方政府、地方業(yè)界以及志愿團(tuán)體等參與，森林的設(shè)計(jì)、營造、維護(hù)都在社會廣泛參與下進(jìn)行。地方政府是關(guān)鍵性參與者，如資金提供、專家建議和人員配備。

2.7 推行林業(yè)預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系

英國推行的林業(yè)部門預(yù)算績效評價(jià)，對于控制林業(yè)部門的開支、提高公共支出的使用效率和林業(yè)部門的責(zé)任意識起到了明顯的促進(jìn)作用。英國林業(yè)委員會每年都必須與財(cái)政部簽訂由責(zé)任條款、目標(biāo)條款和如何完成目標(biāo)3部分組成的《公共服務(wù)協(xié)約》。“責(zé)任條款”部分規(guī)定英國林業(yè)委員會的部長應(yīng)對協(xié)約負(fù)責(zé)，并負(fù)責(zé)提交協(xié)約；“目標(biāo)條款”部分規(guī)定在相應(yīng)的財(cái)政支出狀況下，要完成哪些目標(biāo)，這些目標(biāo)往往都是可以量化的，可以用指標(biāo)進(jìn)行衡量；“如何完成目標(biāo)”部分規(guī)定英國林業(yè)委員會在實(shí)踐中，計(jì)劃要采取哪些具體的行動，以完成其確定的目標(biāo)。每年秋季英國林業(yè)委員會要向議會提交《秋季績效評價(jià)報(bào)告》，分析對比其實(shí)際工作結(jié)果與《公共服務(wù)協(xié)約》中所確立目標(biāo)之間的差距，并向議會和公眾公布。

3 對湖北省環(huán)境友好型社會建設(shè)的啟示

3.1 完善公眾參與機(jī)制

我國《森林法》中規(guī)定的公眾參與方式僅有公眾“植樹造林”的義務(wù)。我國的公眾參與是森林資源管理和經(jīng)營的最下層，就是以提供勞動力的形式參與植樹造林。而要直接參與森林資源管理和經(jīng)營的最上層，就是管理、經(jīng)營計(jì)劃和制度的制定。政府應(yīng)定期公開生態(tài)、環(huán)境信息、接受公眾的建議和監(jiān)督，那么公眾參與湖北省當(dāng)前的環(huán)境友好型社會建設(shè)中將能發(fā)揮更有效的作用。

3.2 啟動森林保險(xiǎn)機(jī)制

由于森林的公益性和林業(yè)的產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性，政府應(yīng)采取有效措施支持森林保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展，發(fā)揮政府在森林保險(xiǎn)中的主體作用，強(qiáng)化森林保險(xiǎn)的政策性，建立完善的森林保險(xiǎn)險(xiǎn)種體系。可從森林火災(zāi)保險(xiǎn)開始，向其他意外自然災(zāi)害險(xiǎn)種和人為意外損失險(xiǎn)種等發(fā)展，逐步建立森林綜合險(xiǎn)種的保險(xiǎn)，以適應(yīng)多種森林風(fēng)險(xiǎn)防范的需要，降低投資森林建設(shè)者的投資風(fēng)險(xiǎn)，滿足廣大林業(yè)經(jīng)營者的需求，聚集社會資金投向森林事業(yè)。

3.3 改革育林基金征收機(jī)制

（1）取消育林基金。確立政府對公益林投入主體地位，盡快把公益林投資和重大林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資納入各級政府財(cái)政預(yù)算，使育林基金盡快退出歷史舞臺。

（2）對商品林開征林地稅。林地稅征稅對象是商品林，按林地面積征稅，不按林產(chǎn)品產(chǎn)量征稅，稅源范圍相應(yīng)擴(kuò)大，且具有穩(wěn)定性。開征林地稅可以獎勤罰懶，鼓勵林主多投資、多造林、多產(chǎn)木材。有利于林業(yè)生產(chǎn)者合理利用和保護(hù)森林資源。

3.4 建立生態(tài)環(huán)境利益補(bǔ)償機(jī)制

根據(jù)“誰保護(hù)，誰受益；誰破壞，誰補(bǔ)償”的原則，對因開發(fā)利用土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、野生動植物等自然資源和自然景觀而損害生態(tài)功能、或?qū)е律鷳B(tài)價(jià)值喪失的單位和個人收取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。對為保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境及其功能而付出代價(jià)、做出犧牲的單位和個人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償還應(yīng)包括對因環(huán)境保護(hù)喪失發(fā)展機(jī)會的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行的資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償、政策上的優(yōu)惠，以及為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識，提高環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)行的科研、教育費(fèi)用的支出。

3.5 創(chuàng)新造林機(jī)制

科學(xué)造林對建設(shè)人與自然和諧發(fā)展的社會，搞好林業(yè)的持續(xù)發(fā)展，可起事半功倍之效。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)林業(yè)發(fā)展、地區(qū)間林業(yè)發(fā)展中，實(shí)行5個有機(jī)結(jié)合，即造林綠化同調(diào)整林木結(jié)構(gòu)、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、提供綠色產(chǎn)品結(jié)合；同構(gòu)建防災(zāi)減災(zāi)、水土保持等生態(tài)安全保障體系結(jié)合；同發(fā)展生態(tài)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、人居結(jié)合；同合理開發(fā)、永續(xù)利用資源結(jié)合；同發(fā)展各類自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等旅游文化結(jié)合。并堅(jiān)持將規(guī)劃的合理性、布局的科學(xué)性和植物的多樣性始終貫穿在5個有機(jī)結(jié)合中。

［1］馬祥慶.英國林業(yè)的經(jīng)營現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢 ［J］.世界林業(yè)研究，2001，14（5）：56～62.

［2］劉芳芳，李蘇娟.森林保險(xiǎn)的國際經(jīng)驗(yàn)及啟示 ［N］.中國保險(xiǎn)報(bào)，2011-03-22（6）.

［3］呂忠梅.超越與保守——可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新［M］.北京：法律出版社，2003.

［4］毛顯強(qiáng)，鐘 瑜，張 勝.生態(tài)補(bǔ)償理論探討［J］.中國人口資源與環(huán)境，2002，12（4）：38～41.