中國城市有多少窮人

中國社科院報(bào)告中一個(gè)并不主要的章節(jié)，再次把城市貧民的話題撩撥了起來。這一次的話題是：中國城市到底有多少貧困人口。

記憶猶新的是，人們?cè)?jīng)辯論過是否設(shè)立貧民區(qū)、辯論過收入多少錢才算貧民、辯論過是不是該把農(nóng)民工也算入城市貧民，還有每年都要發(fā)生的對(duì)城市低保制度的評(píng)判。總之，看起來對(duì)于這群身邊的窮人，市民們的關(guān)注度似乎高了起來。

不過，對(duì)于扶助這群人的實(shí)踐，中國最重要的扶貧機(jī)構(gòu)，似乎都沒有把他們納入其中。

政府是一個(gè)例外，它義務(wù)性地必須保持對(duì)這個(gè)人群的保護(hù)，其代表就是城市低保制度。

顯然，與鄉(xiāng)村中數(shù)百萬幾乎一無所有的窮人相比，城市貧民只是相對(duì)貧困。但是，由于他們生活所在的特殊地域，對(duì)整個(gè)國家的發(fā)展或?qū)⑵鸬教貏e的影響。

宋迎昌，中國社科院城市與區(qū)域管理研究室主任、此次社科院報(bào)告的副主編，以及多位一直協(xié)助政府應(yīng)對(duì)城市貧困挑戰(zhàn)的人士都預(yù)警說：雖然世界各國都存在城市貧困人口，但對(duì)于轉(zhuǎn)型期的中國來說，這一人群的態(tài)度會(huì)直接關(guān)系到一些重要的社會(huì)命題。

“三種人”

顯然，中國到底有多少城市貧困人口是一個(gè)既重要、又無需過分強(qiáng)調(diào)的問題。根據(jù)今年8月5日中國社科院發(fā)布的《中國城市發(fā)展報(bào)告No.4》，這個(gè)數(shù)字是5000萬人。

宋迎昌說：1990年以前，中國的貧困問題主要體現(xiàn)為農(nóng)村貧困。目前城市貧困人口應(yīng)該分為三部分人：進(jìn)城農(nóng)民工是典型的城市貧困人口，國企改革的下崗職工是第二部分人。離開原崗位之后，他們因?yàn)槲幕潭取⒛挲g等原因很難找到工作。

“第三部分是一部分剛畢業(yè)的大學(xué)生，被普遍稱為‘蟻?zhàn)濉麄兊氖杖氩荒苤稳粘Ｉ睢！彼斡忉屨f，根據(jù)2010年第四季度公布的數(shù)據(jù)，中國進(jìn)入城市最低生活保障的人數(shù)為2311.1萬。城市貧困人口通常是享受低保人數(shù)的2倍多，在城鎮(zhèn)總?cè)丝谥兴急壤?.5%至8%之間。

若按8%的比例計(jì)算，目前中國城鎮(zhèn)貧困人口大約是5000萬人。

鄉(xiāng)村為城市“貢獻(xiàn)”了大量貧困人口。“城市每年消化1000萬農(nóng)村人口，這部分人里有百分之八十屬于貧困人口。”宋迎昌認(rèn)為，農(nóng)民工的遷移從一定程度上導(dǎo)致了貧困人口的遷移。事實(shí)上，許多農(nóng)村的殷實(shí)之家，也很難在城市相對(duì)高的物價(jià)中很好地生活。

“目前大多數(shù)有戶籍的城市貧困人口，都已經(jīng)進(jìn)入40歲或者50歲，還有10年左右也要退休了。現(xiàn)在這部分人生活艱難，收入水平和居住條件都比較差。他們進(jìn)入退休年齡以后，總量不會(huì)增加，但是他們?cè)诔鞘欣锏挠绊懞艽蟆！彼斡J(rèn)為，“對(duì)社會(huì)穩(wěn)定而言，他們是敏感的一群人。”

在現(xiàn)有制度下，這些人其實(shí)能夠享受一些援助政策，比如就業(yè)培訓(xùn)、貧困救助補(bǔ)貼、廉租房等等，“他們比外來非戶籍人口處境相對(duì)好一點(diǎn)，但是心理仍舊不平衡。跟本地中、高收入階層比，他們覺得自己好像是被時(shí)代拋棄了一樣”。他說。

此外，大學(xué)生的就業(yè)問題也相當(dāng)突出，導(dǎo)致了所謂“蟻?zhàn)濉薄！艾F(xiàn)在我們國家的城市化率約50%，城市化率到達(dá)75%以上就算是城市化進(jìn)程基本完成。因此，我們的城市化進(jìn)程還要經(jīng)過30年時(shí)間。”這位城市問題專家認(rèn)為，城市貧困人口的增加也要延續(xù)30年。

貧民的態(tài)度

然而，無論哪個(gè)人群都會(huì)因貧困導(dǎo)致對(duì)于公平問題的強(qiáng)烈追求。同時(shí)，他們總是表現(xiàn)出矛盾的態(tài)度：平時(shí)忍耐力很高，一旦突破底線就可能會(huì)有超乎尋常的爆發(fā)。

事實(shí)上，最近幾年國內(nèi)出現(xiàn)的影響比較大的群體事件除了其他因素之外，還有兩個(gè)特征：一是大多發(fā)生在城鎮(zhèn)，二是參與者中多有與事件本身無直接關(guān)系的貧困人群。

一直參與民政部相關(guān)研究的南開大學(xué)社會(huì)工作與社會(huì)政策系主任關(guān)信平分析認(rèn)為，貧困問題是比較復(fù)雜的現(xiàn)象，同樣是城市貧困人口，心態(tài)也各有不同。

在他看來，一個(gè)社會(huì)中最窮的人其實(shí)是不活躍的。靠自己能力無法擺脫貧困的這部分人，通常家里有大病或者重大殘疾者，政府給他們相應(yīng)的救助，他們就很感激，對(duì)政府沒有太多抱怨。

但是，那些有勞動(dòng)能力的人一旦因暫時(shí)性失業(yè)等原因，沒法獲得工作收入時(shí)，就容易引起對(duì)社會(huì)的復(fù)雜反應(yīng)。

農(nóng)民工對(duì)城市穩(wěn)定的影響則是另一個(gè)層面上的。“北京的外來人口有700多萬，占市民總數(shù)的三分之一。這些人收入低，流動(dòng)性強(qiáng)，如果不能轉(zhuǎn)成市民，他們將給社會(huì)治安綜合管理帶來很大麻煩。”宋迎昌認(rèn)為。

相對(duì)來說，年輕的大學(xué)畢業(yè)生們對(duì)社會(huì)的負(fù)面影響較小。但是他們都集中在大城市，存量大，且不斷增長。

中國社科院報(bào)告分析指出，如果當(dāng)貧困群體在資源分配過程中長期處于無權(quán)無利、被忽視、歧視甚至遺忘時(shí)，他們改變現(xiàn)狀的辦法就可能是采取非正常行為來與其他群體抗?fàn)帲糌毟幻芗せ貙⒃斐缮鐣?huì)的不穩(wěn)定和不安全。

“城市貧困問題并不可怕，這是一個(gè)國家高速發(fā)展階段必然出現(xiàn)的問題。”宋迎昌說。

政府的“保底”角色

城市窮人的生活和命運(yùn)能否得到改善？

和世界上許多國家一樣，中國政府扮演了“保底”角色。其代表就是發(fā)軔于1993年并于1997年開始實(shí)施的城市居民最低生活保障制度。

不過和所有社會(huì)保障制度一樣，它從面世的第一天起就受到各種質(zhì)疑。不同的人對(duì)于這一問題有不同的視角。官員與學(xué)者之間、學(xué)者與學(xué)者之間，經(jīng)常出現(xiàn)不同甚至截然相反的判斷。

中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院社會(huì)保障系主任韓克慶曾為民政部做過一個(gè)全國低保制度的評(píng)估，“結(jié)果顯示，這個(gè)制度還是發(fā)揮了很好的作用，是一個(gè)有效的制度，但是依然存在很多問題。”他說。

在韓克慶看來，像絕大多數(shù)發(fā)展中國家一樣，中國政府對(duì)于這一問題也非常為難：“貧困救助其實(shí)是無底洞，給政府造成很大的負(fù)擔(dān)。”他說，“隨著城市發(fā)展，這個(gè)缺口會(huì)越來越大，需要越來越多公共資源的投入。對(duì)這部分人，不幫助確實(shí)很困難，要幫助，政府會(huì)面臨很大壓力，決策起來很困難。”

而扶助人群的擴(kuò)大在所難免。關(guān)信平的觀點(diǎn)代表了許多人的意見：“我們要從低保向基本生活保障的標(biāo)準(zhǔn)邁進(jìn)，也就是從救助絕對(duì)貧困人口向救助相對(duì)貧困人口邁進(jìn)。提高低保的標(biāo)準(zhǔn)，我認(rèn)為合理的標(biāo)準(zhǔn)是貧困救助達(dá)到總?cè)丝诘?%以上，可以到7%或者8%，不要超過10%。”

這就不得不牽涉到資金的問題。

在城市低保方面，關(guān)信平說，資金籌集已經(jīng)是一個(gè)很大挑戰(zhàn)。“中央政府和地方政府現(xiàn)在施行的是財(cái)政分擔(dān)體制，上世紀(jì)90年代基本都是地方政府出錢，地方其實(shí)不甘愿為此買單。2002年后基本上這部分錢由中央出大半。但是這個(gè)政策沒有在制度上進(jìn)行明確調(diào)整，所以中央跟地方每年都是一事一議，今年多點(diǎn)，明年少點(diǎn)。”

其實(shí)，最近幾年不斷提高的低保標(biāo)準(zhǔn)也蘊(yùn)含著一定風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，制定低保標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限在縣、市政府手中。它雖然能夠調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，使之在制定低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)充分考慮當(dāng)?shù)氐呢?cái)力狀況，但也形成“各自為政”的局面。全國2800多個(gè)縣，就有2800多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即便是經(jīng)濟(jì)條件相同的區(qū)域，低保標(biāo)準(zhǔn)也是不一樣的。

民政部社會(huì)救助司的官員曾分析說，這會(huì)帶來兩方面的問題：一是隨意調(diào)整。有些地方確定低保標(biāo)準(zhǔn)主要盯鄰縣，只要鄰縣低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整了，即使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況不許可也要調(diào)整；另一種情況是該調(diào)不調(diào)。就是說物價(jià)上漲，低保標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能維持居民基本生活時(shí)，仍然從財(cái)力角度出發(fā)，不予調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)。

扶貧的一處空白

包括中國扶貧基金會(huì)在內(nèi)，各大扶貧機(jī)構(gòu)都說自己沒有城市扶貧的項(xiàng)目。“沒有進(jìn)入視野，現(xiàn)在國內(nèi)的基金會(huì)，關(guān)于城市救助的項(xiàng)目非常少。”一家扶貧機(jī)構(gòu)的副處長說。

不論有政府背景的救助組織，還是民間NGO（非政府組織），都在不斷啟動(dòng)主要針對(duì)中西部農(nóng)村地區(qū)的救助項(xiàng)目，針對(duì)城市貧民的救助項(xiàng)目鳳毛麟角。

“農(nóng)村貧困是中國社會(huì)貧困的主體，對(duì)基金會(huì)和NGO來說，農(nóng)村扶貧、地區(qū)性扶貧的目標(biāo)更明確、更典型，更容易集中資源產(chǎn)生效果。”一直為制度設(shè)計(jì)提供咨詢的關(guān)信平說。

一個(gè)原因可能是，城市企業(yè)下崗問題最突出的階段已經(jīng)過去了，人群也發(fā)生了很大改變。10多年前，國企改革曾經(jīng)帶來一批貧困人口。不過專家們認(rèn)為，當(dāng)時(shí)這部分城市貧困人口相對(duì)農(nóng)村貧困人口而言還是強(qiáng)勢群體：他們有一定社會(huì)能力和政治能力，現(xiàn)在這部分人大多數(shù)再就業(yè)了，或者已經(jīng)退休。

與之相比，現(xiàn)在的城市窮人更為弱勢，特別是農(nóng)民工逐漸成為城市貧困人口的主力，其社會(huì)關(guān)注度就更小了。

其實(shí)從整個(gè)社會(huì)層面來講，對(duì)這一人群關(guān)注最多的還是街道、社區(qū)。它們作為政府的代表，是從事社會(huì)工作的基礎(chǔ)性平臺(tái)，無論從什么意義上說，都要把這一人群納入到工作范疇之內(nèi)。

造成上述情況的原因是多方面的，比如，缺乏社會(huì)參與的低保制度無法更有效整合社會(huì)救助信息。雖然各項(xiàng)優(yōu)惠減免政策陸續(xù)出臺(tái)，但是行政部門關(guān)注的還局限在救助政策的落實(shí)上。像從事低保管理工作的民政部門和從事其他救助的政府部門，甚至實(shí)施水、電、燃?xì)獾葴p免的公用事業(yè)部門，都會(huì)關(guān)注與之有關(guān)的救助政策的實(shí)施，但還做不到站在貧困家庭的立場，為其思考綜合性的脫貧思路。

“需要直面城市中的窮人。”宋迎昌說，因?yàn)閷?duì)他們根本無法徹底驅(qū)趕，只能使他們?cè)诔鞘兄辛鞲Z、或在城市間徘徊，“目前一些城市把貧困人口聚集區(qū)當(dāng)成毒瘤來看待，動(dòng)輒拆遷整治。其實(shí)，某個(gè)階段的有些情況下，城中村恰好解決了貧民暫時(shí)性生存問題，因?yàn)樯畛杀颈容^低。”

他說，如果運(yùn)用房價(jià)這些手段使其前往郊區(qū)生活，會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的貧富對(duì)峙，“那里沒有工作機(jī)會(huì)，沒有便利的公共交通，隨后他們只能失業(yè)，或者群居在中心區(qū)的地下室里，成為城市發(fā)展中被遺忘的、散發(fā)著怨氣的角落” 。■