長清路工程社會穩定風險評估研究

程箭

（上海浦東工程建設管理有限公司，上海市201203）

0 前言

為從源頭上避免和減少工程建設產生的社會矛盾，防范、減少和控制社會穩定風險，及時預警可能影響社會穩定的情況，全市范圍內正推廣建立社會穩定風險分析和評估機制。浦東新區也下發了《關于建立重大事項社會穩定風險分析和評估機制的實施意見》，并將長清路（中環線～三林路）改建工程作為第一個試點。本文在相關者調查與分析的基礎上，對社會穩定風險控制點識別與分析、社會穩定風險評估、社會穩定控制措施進行了研究。

1 項目概況

長清路（中環線～三林路）位于浦東新區，現狀為雙向二車道，機非混行，車行道總寬15m。道路兩側主要為商鋪和居民樓。長清路規劃為雙向四車道的城市次干路，是三林保障性住房基地、閔行區浦江鎮和外環線北側的浦東中心城區的客運通道之一。目前，長清路的中環線以北路段已經實施，長清路的三林路以南路段已進入建設階段，故本段改建工程的實施有利于長清路建成規模一致的城市次干路，更好發揮該道路的整體交通功能。

本次改建工程路線全長約1.1k m。道路等級為城市次干路Ⅰ級，計算行車速度40k m/h。紅線為32m，橫斷面布置為四快二慢車道。如按規劃紅線實施，需拆除11幢6層居民樓和沿街商鋪，性價比差。為此優化設計，需壓縮非機動車道及人行道寬度，實施寬度為25.5～29m。

本工程建設主要內容為翻挖人行道、銑刨加罩、雨水口改造、管線搬遷和動拆遷。其中，管線搬遷包括電力管、新排信息管，凌兆路～三林北港段人行道下敷排上水管。動遷對象主要是現狀長清路三林路交叉口處以及凌兆路～三林塘北港段沿街商業用房，動遷商鋪總面積約11994m2，擬拆遷商鋪主要為輕紡城前排商鋪、丁香苑前排商鋪、379弄前排商鋪以及上浦路長清路路口東東火鍋城等。

2 相關者調查與分析

2.1 相關者調查

通過工程沿線實地踏勘，對項目所在地街道、沿線小區、居委會走訪調查和相關者意見的收集，確定將由本工程實施可能產生涉穩風險的居民住宅、沿街擬拆遷商鋪權益人（含產權人、使用人）等列為本工程社會穩定相關者。

社會穩定相關者分為以下2種類型。

（1）臨路居民：丁香苑、凌兆佳苑等9處住宅小區緊靠長清路分布，這些小區以動遷房為主，建成時間較長，居住人口中老年人比例較高。

（2）臨路擬動遷商鋪經營戶：主要包括輕紡城、丁香苑、379弄等前排商鋪的權益人（含產權人、使用人）。

2.2 相關者訴求

通過走訪居委、物業、街道等相關部門，并對沿線商鋪經營者和居民訴求的排摸調查，了解到沿線社會穩定相關者對本項目的訴求主要如下。

2.2.1 沿線小區居民的訴求和建議

（1）長清路在世博會前剛翻修過，部分沿線居民不希望短期內再次施工；道路改建后部分成片的綠化將遷移，對居民的周邊生態環境和居住環境不利；如開工，希望加快施工進度，不拖延工期，盡早通車，方便沿線居民。

（2）加強施工期的環境管理，做好文明施工，減少施工期噪聲和揚塵，由于沿線房屋結構較差，施工單位在施工時應充分考慮沿線房屋受施工期振動的影響，并采取切實可行的減振措施，合理安排施工時間，盡可能避免夜間施工，以免影響居民休息，同時加強施工安全管理。

（3）營運期的噪聲、振動影響較大，同時人行道寬度縮減，影響小區居民的居住環境，并帶來出行不便。

（4）長清路沿線大部分居民為20世紀90年代初由黃浦區動遷來的居民，當時的動遷標準和現在相比有一定差距，影響居民利益心態，因此居民對再次動遷的意愿較強，希望長清路改建能動遷他們的住宅。

2.2.2 擬拆遷的商鋪意見訴求

（1）希望拆遷補償充分考慮承租人和產權人的利益，要求在進行商業房產置換時，充分考慮置換商業房產的位置和客流等情況，盡量能置換和現在同等價值的商業房產。

（2）希望進行貨幣補償時，考慮到物價上漲及承租人生意受損、經營人員失業等因素，盡量提高補償標準，補償方案合理化、市場化，維護商鋪產權人和承租人的合法權益。

3 社會穩定風險控制點識別與分析

3.1 社會穩定風險控制點識別

經過多次現場勘查，街道、居委、物業等相關單位走訪以及對可能發生穩定風險的居民、商鋪等進行了排摸調查。最終確定風險控制點如下：

（1）沿線居民動遷意愿較強，居民會以噪聲等環境污染、人行道縮減、綠化帶減少等理由提出動遷要求，可能會因動遷訴求未能實現而帶來不穩定狀況；（2）沿線商鋪動遷存在不穩定因素；（3）施工期對沿線居民和商鋪經營等會帶來一些環境、出行、安全、經營等方面的影響，如處理不當，可能引發不穩定事件；（4）施工期管線施工，可能會影響居民的用電、通訊或給排水等，如處理不當，可能引發沖突；（5）施工期管線等開挖性施工，可能會因施工面離居民房屋較近，居民擔心房屋受損和人身安全而引發不穩定因素；(6)三林路至凌兆路人行道下的電力排管緊貼小區圍墻，可能導致不穩定風險。

3.2 社會穩定風險控制點分析

3.2.1 施工管理風險分析

道路施工期會對沿線居民和商鋪帶來環境、出行、安全、經營等方面的影響，如處理不當，可能引發居民不穩定因素。這些風險主要來自：施工對建筑物的影響和損壞；施工對周邊居民出行和交通組織的影響；施工期間環境影響控制不善，造成對沿線公眾的較大影響，可能引發不穩定；施工期管線施工可能影響居民的正常用電、用水、通訊等，如處置不當，可能引發不穩定；管線等開挖性施工，距離建筑很近，居民因單位房屋受損和人身安全而與施工單位發生沖突。

3.2.2 房屋動遷風險分析

本工程房屋拆遷的風險主要來自兩方面：

（1）擬拆遷商鋪在拆遷過程中補償是否有合理性及可操作性；拆遷補償費用標準是否符合法律法規及政策規定；拆遷公司的資質和誠信度是否合規完備，在處理拆遷日常事務中能否嚴格按程序辦事，做到程序不違法；如商鋪產權人不同意貨幣化補償，同等價值商鋪置換房源能否落實，這直接關系社會不穩定因素的產生可能性。

（2）居民動遷意愿訴求引發不穩定因素。緊鄰長清路居民，動遷意愿較強，居民可能會以噪聲污染、人行道縮減、距離機動車道較近等理由提出動遷要求。在前期調查中，已經了解到部分居民強烈訴求。經研究，本工程推薦方案不動遷居民建筑，后期需針對這方面的訴求及其可能引發的不穩定事件，必須制定妥善的緩解和處置預案。如果，本工程采取紅線一次實施到位，動遷沿線大部分商鋪及11幢6層居民住宅的方案，可能引發更大的社會穩定風險。原因在于，如此大規模的動遷，房源、建設資金等都能以滿足需要，而后排未能動遷的居民，也會以環境影響加劇、小區環境改變等理由提出動遷訴求。

3.2.3 環境影響方面風險分析

本工程屬于小型市政改建項目，如措施得當，施工期和營運期的環境影響總體較小。但由于兩側居民住宅距離較近，因此仍應重視項目施工期、營運期環境影響可能導致的社會穩定風險。

本項目施工期環境影響主要來自施工噪聲、揚塵等。施工期噪聲影響主要來自一些高噪聲施工機械，如風鎬、掘路機等，尤其是夜間開展高噪聲施工，極易引發居民的強烈不滿。但本工程為改建項目，總體規模較小，大型施工機械較少，且有條件在短期內完成施工，并避免夜間高噪聲施工。施工期揚塵來自房屋動遷、管線溝槽開挖、路面施工、施工和社會車輛行駛引發的二次揚塵等多個方面，通過灑水、施工車輛沖洗、施工區域封閉、施工外圍清掃等措施，可有效抑制施工期揚塵。可見，如采取切實有效措施，加強施工期管理及宣傳，施工期環境影響及可能由此引發的社會穩定風險能夠得到有效控制。

營運期環境影響主要來自交通噪聲，改建后交通噪聲將比現狀有所增加，沿線臨路第一排住宅夜間噪聲存在輕度超標，超《聲環境質量標準》（GB3096－2008）4a類區標準4d B左右。擬采取的環保措施主要為：（1）建議夜間禁止大型車通行。如果可行，可降低夜間交通噪聲4d B以上，則沿線敏感點噪聲影響全部達標；（2）采用低噪聲路面，可降低交通噪聲1～2d B；（3）如果不能做到夜間禁止大型車通行，則應為臨路第一排建筑安裝隔聲窗，使室內聲環境質量滿足居住要求。經采取措施后，營運期交通噪聲影響可滿足環保要求，但在實施隔聲窗安裝時，可能引發居民配合度缺失以及額外補償要求等問題，在操作上存在一定的困難。

3.2.4 當地居民信訪方面風險分析

長清路沿線大部分居民為上世紀90年代初由黃浦區動遷來的居民，當時的動遷標準和現在相比有一定差距，居民對再次動遷意愿較強，希望結合長清路改建再次動遷。

世博前，本段長清路曾翻修過，施工期間居民受影響較大。雖然長清路改建工程僅路面加罩和進行少量的管線搬遷重排，但工程沿線老年人居多，對振動、噪聲等環境影響較敏感，可能會引發阻撓施工等沖突。

近年隨著中環線的建成通車，本工程影響范圍內的部分居民同時受到中環線營運期交通噪聲、廢氣等不利影響，時有上訪事件發生。綜上，項目所在地區社會群體對新建、改建項目較為敏感，存在一些不滿或抵觸情緒。

4 社會穩定風險評估

本次社會穩定風險評估采用單向風險評估和綜合評估相結合的方式，即先針對給個風險點開展風險評估，然后采用綜合評估法，將單項風險評估值轉化為工程總體風險值。

4.1 單項社會穩定風險評估

單項社會穩定風險評估采用負向指標法，和單項風險值等于單項風險程度與風險發生概率的乘積。社會穩定風險程度評分從1～5，分數越大表示此單項風險對社會穩定的負面影響越大，風險發生概率評分也從1～5，分數越大表示發生概率越大。單項風險值為前兩項評分的乘積，因此分數從l～25，分數越高表示該項風險越大。單項社會穩定風險點的評估主要依據各職能部門對各單項風險點的評估結果。

4.2 項目整體風險評估

項目整體風險評價，即綜合評價若干主要風險因素對項目整體的影響程度。

根據《上海市大規模群體性事件專項應急預案》，對社會穩定風險評價等級的分類如下：A級：重點項目的實施可能引發大規模群體性事件。風險水平不可接受，必須采取有效應對措施將風險等級降低到B級及以下水平；如果應對措施的代價超出項目法人承受能力，則需優化項目和應對措施方案。B級：重點項目的實施可能引發一般群體性事件。風險水平有條件接受，項目必須實施削減風險的應對措施。C級：重點項目的實施可能引發個體矛盾沖突。風險水平可以接受，當前應對措施有效，可不必采取額外技術、管理方面的預防措施。

本項目的風險等級的確定依據各格風險控制點的最大風險值來確定。本項目6個單項風險點中有1個重大風險、3個較大風險、1個風險及1個較小風險。根據風險等級判斷參考表，本項目的綜合風險等級應為B級，項目的實施可能引發一般群體性事件，風險水平有條件接受，項目必須實施消減風險的應對措施。

5 穩控對策措施

根據項目建設的總體目標，以有利于提高對風險控制能力和降低風險潛在危害為原則，提出合理、可行的風險處置對策，主要從以下幾方面考慮：風險規避、風險抑制、風險分散與轉移、風險自留。在穩評開展過程中，首先采取了風險規避措施，即對工程方案進行了優化，主要是三林北港橋建設方案由重建改為保留現狀、最大程度減少管線搬遷數量以及采用適當縮減建設規模避免大規模動遷的工程方案等。其他穩控對策措施如下：

（1）投訴信訪風險相應對策和穩控預案

要加強工程的正面宣傳和引導工作；對居民提出的動遷理由應充分重視，盡可能采取相應的減緩措施，并在實施過程中加強溝通，緩解公眾的不穩定情緒；制定維穩應急預案。

（2）動遷風險相應對策和穩控預案

拆遷公司須有市房地局頒發的拆遷資格證書，具備拆遷資格;要求拆遷公司依法按程序辦事，公開公正透明;制定合理的商業用房安置政策，鼓勵動遷商鋪的補償貨幣化。對部分強烈要求繼續經營謀生的業主，應盡早落實安置房源。拆遷公司應嚴格按照上海市和浦東新區相關拆遷管理文件做好拆遷補償方案，確保方案合理化、市場化。

（3）施工管理風險相應對策和穩控預案

嚴格落實施工期環境影響措施，對施工造成的損害進行合理賠償;精心設計施工組織方案，施工過程中加強與沿線居委、公眾的溝通，及時優化施工方案;確保居民出行方便，安全，維持商鋪的正常經營。

（4）管線施工風險相應對策和穩控預案

做好管線勘查和調研，精心設計管線施工方案；按照規范或根據實際情況，安排房屋檢測。優化施工方案；加強施工管理，避免破壞現有管線。如造成房屋或人身傷害，依法合理及時補償。加強宣傳和溝通，如需中斷管線，必須事先告知沿線公眾，并及時回復管線。

6 結論與建議

通過開展社會穩定風險評估，可以優化工程方案，明確社會穩定風險控制點，并提出相應的對策與措施，確保項目的順利實施。為更好地進行社會穩定風險評估，建議逐步完善穩評機制，如建立聯席會議制度等，使相關職能部門能夠更好的聯合開展穩評和維穩工作。

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