趙永英，李 春

（安徽至達律師事務所，安徽 合肥 230000）

皖江城市帶作為第一個成立的國家級承接產業轉移示范區，擔負著探索中西部地區大規模承接產業轉移的新途徑和新模式的歷史使命。皖江城市帶承接產業轉移的市場主體主要是企業，市場準入制度的松緊程度直接影響著市場主體進入皖江示范區的成本和難易程度，影響著皖江城市帶市場經濟的發展勢頭。而皖江城市帶現行的市場主體準入法律制度依然存在著諸多不利于承接產業轉移的問題，這嚴重阻礙了皖江城市帶承接產業轉移的進度。所以為了更好的承接國內外產業轉移和完善皖江城市帶市場主體準入法律制度，對皖江城市帶現有的市場主體準入制度存在的問題進行分析、探討很有必要。

1 皖江城市帶市場主體準入法律制度存在的問題

1.1 皖江示范區市場主體的準入標準不統一、程序繁瑣

1.1.1 市場主體的準入標準不統一 首先內外資企業的市場準入標準存在差別。盡管隨著改革開放的不斷深入，安徽一直在不斷地改革和完善內外資企業市場準入相關法律政策以適應現代市場經濟的發展。但是由于思想認識、國情等客觀障礙的存在，致使改革成效甚微，內外資企業在市場準入方面的問題依然很多。諸如對內外資企業進入領域的限制有別，允許外資企業進入的領域較內資企業狹窄；外資企業享有比內資企業更優惠的政策，存在“超國民待遇“之嫌等等。其次皖江示范區對非公有制和公有制企業的市場準入標準也存在差別。例如非公有制企業的投資領域要窄于公有制企業，在示范區獲得的優惠政策也少于公有制企業等等，這些不公平的因素導致了許多領域競爭不足，資源浪費嚴重。最后大型企業和中小型企業的市場準入標準也存在著差別。皖江示范區出于利益考慮，往往給與大型企業許多方面的優惠政策，而對中小型企業則是抱著愛來不來的態度，這無疑造成了大型和中小型企業在市場準入標準上的不同。

1.1.2 市場主體的準入程序繁瑣 首先皖江示范區現有的市場準入審批程序復雜繁瑣，實行層層審批，審批時間長，在程序上形成了自由進入市場的壁壘，嚴重阻礙了市場主體的有效進入。其次事前審批事項過多，許多應該取消的審批事項依然存在，甚至成為一些部門謀取利益的工具。這不僅人為的設置了市場準入障礙，而且加重了市場主體的準入成本，不利于皖江示范區良好快速的承接國內外產業轉移。

1.2 在市場準入的監管上存在多部門交叉監管，責任不明確等問題

首先在皖江示范區市場準入監管方面存在著監管部門眾多，部門職能不清，責任劃分不明確等問題。這一方面導致了監管職能交叉和多頭管理，造成執法力量分散，難于形成監管合力，既浪費了有限的資源，又使監管對象疲于應付各種檢查，以至出現“壞的沒抓住，好的苦不堪言”的現象。另一方面會導致部門之間相互推諉職責，出現所謂“龍多不治水”的監管漏洞，難以實施有效監管。其次皖江示范區市場準入監管方式滯后和人員素質普遍不高，導致了市場準入監管效率低下和不文明的執法。最后有將市場準入的監管作為市場運行過程監管的替代手段的趨勢。對于企業進入市場后的日常性監管，如產品質量、安全生產檢查和污染物的排放等，往往在企業進入市場時百般刁難，進入后就不聞不問，造成了監管的越位和缺失[1]30-198。

1.3 現有的市場主體準入法律法規混亂分散，缺乏統一性

我國頒布的《合伙企業法》、《公司法》、《外資企業法》等法律法規對市場主體的準入都有一些相關的規定，在內容上既存在著重疊，又有疏漏。如為了獲得外資企業在稅收、財政等方面的優惠，一個企業原來都是內資的投資者，有一個人去國外轉了一圈回來就變成外資了，后來發生了內訌，或者隨便找個外國人掛名，過后這個外國人不愿意掛名了，外資企業實際上就變為內資企業了，那么其之前取得的利益算不算不當得利？目前相關法律都沒有明確的規定，很顯然這在前期的市場準入上，對其他企業是不公平的[2]27-42。加上現有的市場主體立法標準的不統一，效力位階的不同，使得制定出來的法律、法規之間很難進行銜接，在適用上易產生困惑，因而嚴重削弱了法律的權威性。比如《公司法》為一般法，《外資企業法》為特別法，什么時候特別法優于一般法適用，什么時候又適用一般法，法律并沒有給出明細的規定。這無疑給皖江示范區市場主體申請市場準入和登記主管機關的登記及監管活動帶來了困難。

1.4 皖江示范區相關產業市場準入制度不完善

1.4.1 鋼鐵、水泥等自然壟斷性企業的市場準入制度不完善 市場準入法律制度不僅包括市場準入條件還應包括與執行市場準入條件相關的其他制度。雖然我國已相繼制定了新的鋼鐵、水泥行業準入條件，但是市場準入制度在執行、退出和處罰等方面仍然缺乏具體的規定。如皖江示范區內的蕪湖和巢湖的水泥，馬鞍山的鋼鐵等自然壟斷性企業向來都是納稅大戶，易與政府結成利益聯盟，加之安徽思想觀念相對滯后，新標準與地方短期利益存在沖突等問題的影響，新的市場準入條件的執行將不可避免的產生相關主體之間利益的沖突。如圖1所示：

圖1 市場準入條件與相關主體之間利益沖突

根據圖1，在壟斷性企業中推行新的市場準入條件可能導致以下幾種不良現象的出現：（1）政府官員不會盡心盡力的去執行新的政策，致使新的鋼鐵、水泥等自然壟斷性企業在進入時缺乏有效的監管；（2）即使符合新出臺的行業準入條件的企業也進入不了皖江示范區；（3）皖江示范區原有的不符合新準入條件的鋼鐵、水泥等自然壟斷性企業因地方保護主義泛濫、審批制度不完善等因素的影響也難以及時有效的退出皖江示范區；（4）重事前審批，而輕事后監管的現象可能更加嚴重。

1.4.2 生物、環保等高新技術企業的市場準入前置審批事項過多、門檻過高 由于受政府職能轉變不到位的影響，生物、環保等高新技術企業進駐皖江示范區的前置審批事項仍然較多，準入程序繁瑣，致使審批期限過長。另外由于市場主體的多樣性，政府又制定了各種審批的方式，使市場準入程序復雜化，大大提高了高新技術企業市場準入成本。同時受企業注冊資本越多，規模越大越好的固有思想的束縛，皖江示范區個別政府存在人為的提高市場準入門檻的問題，導致了許多以技術為主要生產要素的高新技術企業進入不了皖江示范區，嚴重影響了皖江示范區產業結構的優化升級[3]262-298。

1.4.3 現代服務型企業進入皖江示范區的限制仍較多 目前皖江示范區還存在著一定程度的地方保護主義，對現代服務業（特別是生活性服務業）的經營范圍和企業住所限制的過多，過細，個別政府甚至將法律沒有規定的內容也做出了限制，致使現代服務業的市場準入自由受到嚴重的制約。并且“十二五”《規劃綱要》也提出要降低現代服務業準入門檻，把發展現代服務業作為優化產業結構升級的重點的要求。皖江示范區的現代服務業能否健康快速發展關系到皖江示范區能否持續更好的承接國內外產業轉移。現行的市場主體準入法律制度把經營范圍作為登記注冊的必要事項加以設定，并作了嚴格的限制。經營范圍按商品或服務類別核定，并采取按類具體羅列的方式在營業執照顯現。例如市場主體根據市場變化需要及時的擴大或改變經營種類和服務內容時，必須先向工商部門申請變更登記，經核準后方可經營，否則將被視為超范圍經營而受到行政機關的處罰。而現代服務業變動性大，經常需要根據市場行情的變化而適時的改變經營和服務范圍。這些規定是對現代服務業經營自主權的限制，削弱了現代服務業對市場變化的適應能力，不利于皖江示范區市場經濟發展。

2 皖江城市帶市場主體準入制度問題產生的原因

2.1 經濟環境

2.1.1 計劃經濟體制的影響 由于皖江地區長期受計劃經濟體制的影響，一些市場準入政策的制定者容易慣性的用計劃經濟時期的思維和眼光來看待市場主體，主觀上具有管理就是管制，就是審批的僵化認識，總是希望對市場主體的準入做到層層審批，事事登記才放心，這導致了皖江示范區市場主體準入制度過于復雜機械，缺乏靈活性。

2.1.2 國家產業和行業政策不夠穩定 國家產業和行業政策是市場準入制度制定的內在依據。這些經濟政策不夠清晰穩定,將直接影響市場準入制度的穩定性。改革開放以來，由于缺乏經驗，我國一直處在不斷摸索自身經濟發展的道路之中，這時期的產業和行業等法規政策也不可避免的會發生經常性的變動，導致了我國市場準入標準體系混亂，缺乏統一性和穩定性。如在80年代初期，對外開放的步伐很緩慢，外資企業的市場準入門檻很高。到了90年代，對外開放步伐加大，各地都為了引進外資，大幅度降低了外資企業市場準入的門檻，這又造成了外資企業在市場準入方面超過內資企業的“超國民待遇”問題。

2.2 政治環境

2.2.1 政府職能轉變不到位 皖江城市帶承接產業轉移是一種經濟改革，需要政治改革的配合，政治改革不到位將影響經濟的進一步改革。在現代市場經濟條件下,政府的主要職能應從直接規制轉向間接規制,降低對市場經濟的干預程度，其范圍也應該限定在市場失靈的領域。而皖江示范區各級政府在職能轉變上顯然存在著許多不足和偏差。

2.2.2 地方保護和行政壟斷泛濫 首先是反對地方保護主義的立法工作相對滯后，缺乏相應的法律法規，給司法和行政執法機關處理案件帶來困難。在現行法律中，雖然對地方保護主義制定了一些法律限制規則，如《反不正當競爭法》第7條規定：“政府及其所屬部門不得濫用權力，限制外地商品進入本地市場，或者本地商品流入外地市場。”但這部制定于1993年的法律由于受當時條件所限，對應受法律制裁的壟斷行為界定較窄，缺乏可操作性[4]79-130。其次是安徽省各地方政府的財政收入與本地利稅大戶的企業利益相掛鉤,形成政企利益聯盟，為了保護政企利益聯盟中的企業，常常通過形形色色的審批來限制新的企業進入皖江。中央政府又以地方稅收作為官員業績考核項目之一，致使地方政府樂此不疲地實施各種行政措施來保護與自身利益密切聯系的市場主體，導致皖江示范區內個別地方行政壟斷泛濫。

例如目前皖江示范區非公有制企業發展遇到的最大外部環境問題仍是市場準入問題。由于一些地方的行政壟斷以及在位利益主體的影響，在市場準入方面仍存在著許多看得見、進不去，一進就碰壁的“玻璃門”現象。

2.3 法律環境

首先皖江城市帶作為第一個國家級產業轉移示范區享有先行先試權，可以自行制定相關的法規和政策。故此皖江示范區各地的經濟開發區、高新技術區、循環經濟園區的市場準入法規政策紛紛出臺,造成從產業轉移一開始皖江示范區內各園區的市場準入條件就不一致。其次我國市場準入法律制度的立法權限分散，相關法律法規的制定者在制定過程中缺乏相互溝通，導致法律法規之間缺乏協調性。最后是我國法治建設還不完善，法治觀念尚未深入人心，與市場準入法律制度相關的法律法規仍在制定和修改之中。行政法對政府行使職權的機關、范圍等內容的規定不明確，導致政府越權監管和相互推諉責任的現象屢屢發生。所以我國當前法治建設的現狀仍然制約著市場準入法律制度的改革和完善。

3 皖江城市帶市場主體準入法律制度的完善

3.1 逐步制定皖江示范區統一完善的市場準入標準

隨著市場經濟的不斷發展，安徽省人大應根據皖江示范區的具體情況通過制定地方性法規不斷地完善和統一市場主體在驗資、準入領域、出資方式等方面的標準，其中應當著重完善市場主體的社會性的市場準入標準。同時在制定市場準入的標準時應充分考慮WTO的通行規則和國際慣例，不斷地打破地方保護主義，使不同所有制企業和內外資企業在市場準入的標準上逐漸趨于統一。當然，這里的統一并不是完全的一模一樣，而是消除不合理的差別待遇，以改變皖江示范區市場主體準入標準混亂的局面。

3.2 深化行政審批制度改革，建立第三方專業性規制機構

皖江城市帶作為第一個國家級產業轉移示范區，享有諸多的優惠措施，今后勢必會有大量的市場主體要求進入皖江示范區，這將給皖江示范區各級政府帶來巨大的行政審批和注冊登記壓力，所以應對皖江示范區政府的行政審批制度進行改革和優化[5]49-56。 具體如表1：

表1 行政審批制度改革和優化

根據表1，在市場準入程序方面，安徽省應繼續清理和調整行政審批項目，規范和簡化產業轉移投資項目核準、備案等管理程序，加快建立皖江各園區的行政事項登記大廳，將所有需要審批的事項集中在一個大廳辦理，以便于推行“窗口式服務”、“一條龍服務”的審批模式。與此相適應，要積極構建皖江示范區網上行政審批及各類便民服務系統平臺，努力推進“三網融合”，真正實現外網平臺的在線咨詢、申報、查詢和內網平臺的申報審理、并聯審批等功能，以縮短審查期限，降低市場準入成本[6]62-63。同時皖江示范區可依照2010年出臺的 《皖江城市帶承接產業轉移示范區產業發展指導目錄》中的產業分類，來設立獨立負責市場準入的第三方專業性規制機構，政府只負責市場主體在準入方面的形式審查和登記，各行業的市場準入標準和實質審查有該第三方專業性規制機構負責。該第三方專業性規制機構應有法律的明確授權，且獨立于政府。同時在該第三方專業性規制機構中推行個人負責制，明確責任歸屬。市場主體如認為該第三方規制機構存在不公正、不公平等違法亂紀行為，侵害自己合法權益的，可以向政府提出審查該規制機構行為的要求，政府應及時審查，形成政府、規制機構、市場主體三者相互制約的有機整體。這樣一方面能最大程度的制定出符合各類型企業良性發展的市場準入標準，另一方面可以減少政府的行政壟斷對市場準入制度的影響。

3.3 加快構建和完善皖江城市帶市場主體準入法律法規體系

安徽省可以充分利用皖江示范區所享有的先行先試權，加快考慮整合目前已有的《企業法人登記條列》、《合伙企業登記管理辦法》等規定市場主體登記方面的相關法律法規文件，在不違反上位法的基礎上，由安徽省人大制定一部統一的《皖江城市帶市場主體登記條列》，不分所有制形式也不分內外資，對登記的范圍、效力和方式都給予統一的法律規定和相應的救濟措施，這樣可以大幅度的提高登記效率[7]75-77。同時加強與市場準入有關的法律、法規和規章之間的協調性，并對安徽省現有的與市場準入相關的地方性法規和規章進行清理，修改和廢止一些不必要的地方性法規和規章。

3.4 完善皖江示范區相關產業市場準入制度

3.4.1 完善鋼鐵、水泥等自然壟斷性企業的市場準入制度 皖江示范區首先應加強對相關工作人員的思想道德和科學文化教育，提高其思想覺悟和文化水平，使他們進一步了解到短期利益的害處和長期利益的重要性，同時改革官員政績考核的內容，如降低稅收、GDP等經濟性內容的考核比重，提高對環境保護、節能減排等社會公共利益方面的考核比重，使政績考核更加合理化，從而使他們心甘情愿的執行新的鋼鐵、水泥等行業準入政策；其次皖江示范區各地政府應加快政府職能轉變，破除行政壟斷，切斷政府與市場主體之間的利益聯系，杜絕尋租行為，將不符合條件的企業強制退出市場。堅決減少一些不必要市場準入管制，不放松事后監管。政府應結合新出臺的行業準入條件和國家產業政策，逐步地放松對鋼鐵、水泥等資源密集型企業的經濟性市場準入法律規制，同時加強社會性市場準入法律規制[8]23-164。使符合市場準入條件的市場主體都能自由的進入鋼鐵、水泥等具有自然壟斷性質的行業。同時幫助經整改后仍然不符合新的市場準入條件的企業順利退出市場，盡可能地降低這類企業退出市場的成本，這將有助于實現市場準入的目標；最后應加強鋼鐵、水泥等自然壟斷性企業信用文化建設，強化信用監管機制的作用，將企業申請市場準入時弄虛作假的行為記入信用信息數據庫之中，并給予其法律、經濟、行政等方面的嚴厲懲罰，對其以后在皖江示范區內設立的分公司或子公司的市場準入進行重點監管，努力營造講誠信、重信用的市場準入氛圍。

3.4.2 放寬現代生活性服務業的市場準入門檻 在經營范圍方面，按照“法不禁止則可行”的法律精神，對進入皖江示范區的生活性服務類企業(金融和保險業除外)的經營范圍（其經營范圍變動性較頻繁，靈活性要求也較高）的核定推行無具體經營范圍的核定模式。將經營范圍統一核定為“法律、法規禁止的，不得經營；應經審批的，未獲批準前不得經營；法律未規定審批的，自主選擇經營項目，開展經營活動”。

在企業住所方面，目前國內已有不少地方放寬了對生活性服務類企業住所的限制。皖江示范區可以依據新頒布的物權法的相關精神，在不違反法律法規政策的前提下，進一步放寬生活性服務業中居民住房可以用于企業住所的規定。如取得鄰里同意，便可將自己的住房用于設立的生活性服務企業的住所。

在投資主體和出資方式方面，允許合伙企業、有投資能力的城市居委會、村委會作為股東或者發起人投資設立現代生活性服務企業，最大限度的激活民間資本。鼓勵保險資金以股權投資、債權投資或其他適合方式投資高新技術企業。放寬以土地承包經營權作價出資的領域，允許農民以土地承包經營權作價向現代生活性服務企業出資。

3.4.3 降低現代物流和節能環保等高新技術企業的市場準入門檻 在行政審批方面，整合高新技術企業市場準入時需要審批的事項，取消一些不必要的事項。除必須前置審批的事項外，對審批的事項一律實行事后審批，同時開通高新技術企業市場準入“綠色服務”通道，以吸引高新技術企業進入皖江示范區。這將有助于解決高新技術企業在市場準入上耗時耗力的難題。

在注冊資本和出資比例方面，對外地遷移來皖江示范區落戶的高新技術企業，注冊資本不需要重新驗資。如果遷移涉及注冊資本增加的，只需就增加部分進行驗資；企業辦理減資的，不再需要提交驗資報告；大力實行并逐漸完善注冊資本“零首付”制度，在皖江示范區內設立注冊資本在50萬元以內的高新技術企業（一人公司除外），允許注冊資本“零首付”，公司應在注冊登記后6個月內繳足符合法定首期注冊資本比例和限額的出資，其余部分在規定期限內繳足等。在皖江示范區內，經省級以上科技主管部門認定的高新技術企業，以專利等知識產權增加注冊資本的，可以不受出資比例的限制；以獲得國家科技進步獎的技術作為出資的，可以不受出資比例的限制。

在企業名稱方面，進一步放寬對高新技術企業名稱方面的限制。將《國家工商行政管理總局關于支持皖江城市帶承接產業轉移示范區建設的意見》中關于放寬企業名稱的規定修改為企業注冊資本達到1000萬元人民幣，企業經濟活動性質分別屬于國民經濟2個以上大類的，就可以允許高新技術企業名稱中不使用國民經濟行業類別用語表述企業所從事的行業。

4 結語

從當前產業轉移的發展趨勢來看，安徽一定要著力構建和完善皖江城市帶市場主體準入法律制度。積極借鑒國外和國內其他地區的先進經驗，不斷打破地方保護主義，大力探尋改革和完善皖江城市帶市場主體準入法律制度的總體思路，構建一個既符合現代產業轉移要求，又與國際慣例合理接軌的市場主體準入法律制度。相信，在不遠的未來，通過各方的努力，皖江城市帶市場主體準入環境會更加的優越，產業轉移會更加的迅猛，800里皖江定將成為產業實力雄厚、資源利用集約、生態環境優美、人民生活富裕、全面協調可持續發展的示范區。

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