孫衛

（中共臨滄市委黨校區域經濟發展研究中心，云南　臨滄　677000）

新常態下干部隊伍的法治能力建設探析——以云南省臨滄市為例

孫衛

（中共臨滄市委黨校區域經濟發展研究中心，云南臨滄677000）

新常態對廣大干部法治能力提出了新要求。從云南省臨滄市的情況看，要解決干部法治能力不足的問題，需要從以下5個方面著力：一是主要領導帶頭。二是抓住重點。三是獎勵優秀，發揮鼓舞、示范和引領作用。四是把干部選拔任用與法治能力的提高聯系起來。五是充分利用各種資源，切實提高培訓質量，才能促進法治建設目標的順利實現。

新常態；干部隊伍；法治能力；問題

黨的十八屆四中全會指出：“黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。”［1］這對我國廣大干部的法治能力建設提出了明確的要求。為準確把握和逐步解決干部隊伍法治能力建設方面存在的問題，筆者進行了較長時間的追蹤調查，同時，2016年4月，在中共臨滄市委黨校舉辦的臨滄市村（社區）干部、大學生村官、選調生等培訓班，就“邊疆民族地區干部法治能力建設問題”進行問卷調查。問卷對象均為基層干部中的優秀代表，發出問卷950份，收回有效問卷650份，回收率68%。因此，根據實地和問卷調查，以地處中緬邊境的云南省臨滄市為例，對干部隊伍法治能力建設問題作些思考。

一、新常態對干部隊伍法治能力的要求

隨著“體制轉軌、機制轉換、社會轉型、公民轉心”的深入，要“深化改革，推動發展，化解矛盾，維護穩定”，［2］實現國家的長治久安，就必須盡可能快地提高廣大干部運用法治解決問題的能力，將法治精神通過依法治理轉化為促進經濟發展、社會進步的持續生產力。

（一）提高黨組織的依法執政能力

1.明確依法執政的根本含義。《憲法》序言明確指出：“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下”，第五條規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”這是中國共產黨領導中國人民的憲法依據，也是憲法給中國共產黨劃定的執政界限，是中國共產黨執政合法性的法治基礎。每個黨的干部都必須深刻認識和準確把握其內在規定性及兩者的關系。

2.依照憲法和法律規定的權限和程序參與政策制定。政策意味著國家力量的投入，其目的在于為人民發展和保障合法利益創造公共條件。因此，在各類政策制定中發揮著重要影響力的黨的干部，只有依照法律規定的權限和程序參與制定政策，才真正有資格領導人民，才不致濫用權力，踐行中國共產黨全心全意為人民服務的宗旨，并獲得人民群眾真心實意的擁護。

3.匯聚民意并加以有效引導。從憲法的安排看，黨和國家機關是有區別的，嚴格地說，即使處于執政地位，中國共產黨依然屬于社會，依據黨章，每個黨員干部仍然是普通勞動人民的一員。因此，黨員干部要密切聯系群眾，善于傾聽群眾意見，匯聚民智，讓真理從群眾中來，經過更好地提煉和完善，在更加合目的性、合規律性時再回到人民中，為人民創造福利和謀利益。

（二）依法處理日常管理事務和應對突發事件

進入新世紀以后，政治革新、經濟發展、文化多元和社會轉型已成常態，與此同時，改革進入深水期和攻堅期，各領域的矛盾沖突急劇增加。對邊疆民族地區而言，獨特的地理歷史宗教等原因，使得社會問題與內地有很大的區別。不僅包括由自然災害引起的突發性事件，還可能包括由政治、經濟因素引發的社會沖突行為而導致的社會失衡和混亂，以及各種復雜又相互交織的民族宗教問題。這些突發事件和問題，在現實中可能進一步交叉、擴大、蔓延。危機處理也就成為各級政府和干部必須經常面對的問題。為此，政府就應從以前發號施令的管理主體，逐漸成為公共服務的主體，從而在日常行政中能自覺樹立全局和法治觀念，做好建章立制等準備工作；不把危機當作偶然現象而抱有僥幸心理，促使依法治理成為常態化機制。當發生突發事件時，及時采取有效措施予以解決。這樣，無論是日常行政，還是危機應對，政府都要考量“權利、法治”的因素，確保權力的正確行使和權利的有效保護。

（三）積極參與社會矛盾和沖突的調解，促進社會和諧

轉型期社會是一個高風險社會，從矛盾和沖突的類型而言，目前影響社會穩定的主要因素是拆遷安置、征地補償、滯后行業的整治取締、企業改制等，因其利益關系面廣，容易被激化。如果不能及時有效地解決這些矛盾和沖突，將威脅國家安全、社會安定。但傳統的解決機制，已不足以應對這些新型矛盾和沖突，需要摸索新的機制，對臨滄市也如此。這就要求臨滄市各級干部要善于運用“大調解”機制，積極參與社會矛盾和沖突的調解，促進社會和諧。具體而言，可以信訪為窗口，以人民調解為主要形式，以行政機構為中堅力量，以法院作為司法保障，由政府提供資源和資金，為當事人提供矛盾糾紛解決救濟的機制。與人民調解、仲裁、訴訟等相比，它可以將婚姻、家庭、鄰里等常見的、多發性矛盾，城市建設、土地流轉、環境保護、勞動爭議、醫療保險、生產事故等社會難點、熱點沖突，以及群體性、政策性矛盾都納入調處范圍，實現矛盾和沖突解決的社會效果、政治效果和法律效果的有機統一。因此，如何保持正確的政治導向，構建大調解機制并善于用其化解矛盾沖突，從而與不同層級機關、不同社會組織機構相互分工合作，矛盾預防化解階段相互連接，形成合力，妥善處理矛盾沖突，減少內耗和資源浪費，成為各級黨委、政府和干部的必修課。

（四）使司法真正成為維護社會正義的最后一道防線

臨滄市正處于跨越式發展進程中，社會紛爭的發生不可避免。解決糾紛中，人們通過各種渠道尋求救濟，也難以避免。各級黨委、政府和干部要通過宣傳培訓等，使人民群眾認識到糾紛解決中正義實現的有限性和通過司法渠道解決糾紛的優點，正確對待對自己不利的判決，理解個人正義與社會正義的沖突，知道自己在糾紛中止于何時最為恰當。第一，要按照十八屆三中、四中、五中全會深化司法改革的要求，完善司法責任制、推動人財物統一管理、完善司法人員分類管理、健全司法人員職業保障、建立知識產權法院等，在最大限度、合理配置司法資源的基礎上，實現司法快速、及時、有效化解社會矛盾的功能，滿足人民群眾對司法公正的迫切需要。第二，法官、檢察官要嚴格按照事實、法律標準裁判是非，以合法性作為判決的第一要素，獨立地對案件進行裁判，避免個案判決突破以事實為依據、以法律為準繩的基本原則；要熟悉國情、省情、市情，把握社情民意，研究經典判例，善于把經驗和法律知識、法律原則有機結合，在處理案件時做到情、理、法的和諧統一，逐步建立人民群眾對法律的信仰。第三，各級干部要知悉司法改革的動向，懷有法治建設精神并參與司法改革，人民群眾才會尊重干部。

（五）提高促進社會自治的能力，逐漸讓社會管社會

臨滄市雖然地處邊疆，發展水平較低，但經過解放后幾十年的建設，“居民對基層自治、市場參與中意思自治的體驗日漸深刻，日常守信和履約行為”，［3］逐漸構成了法律制度有實際約束力且良序運作的一個內在組成部分。因此，臨滄市各級干部要提高法治能力，就要深刻地認識到，由于“各民族間發展程度和社會化程度存在差異，尤其是對于‘直過區’民族和人口較少民族，生活環境相對封閉，社會同質性強，貧困程度深，對于自身文化認同度高，人倫血親觀念和宗族意識較強烈，法治意識淡薄，鄉規民約、風俗習慣、倫理道德仍然是影響人們自治的主要規則。”［4］要了解、熟悉這種情況，指導自己的工作，化解社會沖突，增進臨滄市社會的和諧，齊心協力推動跨越式發展，在民族團結示范區建設中發揮好自己的作用。

二、臨滄市提高干部隊伍法治能力的制約因素

（一）邊民意識強烈，進取心不強

基于地緣環境、民族關系、宗教信仰、文化習俗等方面的原因，多年來，臨滄市各級黨委政府一直努力把維護邊疆穩定、邊防鞏固、民族團結作為治理的首要任務。但是，正如硬幣的兩面性。與發達地區相比，臨滄市廣大干部解放思想的力度不夠，不同程度地存在“慢”、“舊”、“等”、“滿”的思想觀念。

1.學法用法的積極性有待提高。面對社會治理的新形勢、新任務、新矛盾、新困難，相當一部分干部忙于事務性工作，學習法律法規的自覺性不強、系統性不夠，法治能力的提高較慢。另一方面，少數干部惰于學習法律法規，認為不學習法律法規，靠自己的知識和經驗，照樣能干好工作，從而影響了臨滄市的整體治理效果。

2.搶抓機遇的意識薄弱。由于地理的、歷史的、現實的多種原因，臨滄市不少干部養成了或多或少存在“怕事”、“不爭”等性格。在工作中，就物化為部分干部的消極等待意識，唯上、唯行政命令的心理慣性大。例如，臨滄市存在著較大的邊婚問題，三個自治縣享有的一定立法權，但至今未在解決邊婚問題上作出任何努力。

（二）部分干部不善于用法治思維和法治方式解決問題，推動工作

傳統的人治思維常常“把本該屬于法律的問題人為地轉化為政治問題或者是道德問題加以解決，并在實施具體的行政行為時特別強調行政管轄的服從性。”“思維習慣仍然深刻影響著臨滄市干部隊伍的行政思維和行政行為，制約著法治化進程。”［5］臨滄市共77個鄉鎮，936個村（社區），其中村委會890個，社區46個。從問卷調查看，在回答“您所在的鄉鎮、村（社區）有無違法行政問題”時，38%的受訪者選擇“一些站所管理混亂，政務、財務沒有依法公開”；19%的受訪者選擇“一些干部搞一言堂，班子內不團結”，11%的受訪者選擇“一些干部以權代法”，而32%的受訪者選擇“存在其他情況”，并認真列舉說明，主要表現在“部分基層干部民主法治意識不強，不善于運用法治思維和法治方式來推動工作，依賴于行政方式、政策方式；部分基層干部憑經驗辦事，隨意性較大，工作的制度化、規范化和法治化大打折扣。”［6］這些問題的存在，反映了部分基層干部強調人治而輕視法治的現象突出，習慣于用“人治”來管理，忽視運用法律手段解決問題；部分基層干部“重經濟建設、輕法治建設”，認為經濟建設是硬指標，是大事，法治建設是軟任務，可有可無，存在一手硬一手軟的現象。

（三）基層干部法律法規知識普遍欠缺，亟待強化

從問卷調查看，在回答“法律知識獲得方式”時，43%的受訪者選擇了“讀書時期學到的法律知識”，38%的受訪者選擇了“畢業后在社會上因需要進一步學習的法律知識”，19%的受訪者選擇了“其他途徑學到的法律知識”。很多在農村工作的基層干部，對《村民委員會組織法》的掌握非常有限，能正確回答“村民自治要做的事有哪些”的人很少；回答“村委會與黨支部的關系”時，三分之二以上的人只知道“領導”功能，基本回答不出該如何領導。特別在回答“鄉鎮黨委政府對村委會有什么權力”時，只有少數人能基本答出“指導、支持和幫助，并不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”的意思，更有回答包括“村干部任免權”這樣與村民自治相悖的答案。據統計，2015年，臨滄市有黨政干部14600多人。如果大多數干部對與自己工作密切相關、與經濟社會發展緊密相關的法律法規不知道、不熟悉，甚至不想知道，即使知道，也不會自覺遵守，要提高法治能力，就無從而談。

（四）干部選拔任用與法治能力未很好銜接

如果說責任機制是干部隊伍形成法治思維的壓力，選拔、考核機制則是提高干部隊伍整體法治能力的不竭動力，能夠有效鼓勵廣大干部自覺學習法律法規，彌補自己的不足。也就是說，符合法治思維的選拔、考核機制，必然會給各級干部以依法辦事的激勵，使他不想、更不愿違法；健全的責任機制，則使各級干部不得不遵循法治，不敢違法。為推動和強化干部學法用法，“六五”普法期間，臨滄市共組織干部隊伍任前考試97次，參考人數近2000人。但是，僅憑任前考試一種模式，并不能期望各級干部能自覺并有效提升自身法律素質，保證在工作中明晰違法與合法的界限，堅持按照法定的原則、目標和要求完成管理任務。但是，不管怎樣，它對強化各級干部學法用法，養成嚴謹、理性思維，是有一定作用的。

（五）培訓不夠精準，難以大幅度提高干部的法治能力

1.基層培訓效果不明顯。問卷調查顯示，在回答“近幾年的普法情況”時，在普法方式上，“開卷考試”最多的回答10次，“以會代訓”最多的回答8次，“由專家解答的法律問題”最多的回答4次。在回答“您所在的鄉鎮、村（社區）法制宣傳教育的時間和形式主要有哪些”時，高達47%的受訪者選擇了“利用村干部開會時集中宣傳學習”。這種有限甚至走形式的培訓，很難真正提高基層干部的法治素養。“六五”普法間，臨滄市深入開展“法律進鄉村”活動，著力在村“兩委”干部、人民調解員中培養法制宣傳骨干隊伍，在村、居社區廣泛推廣建立“法律明白人”、“法治宣傳中心戶”等，累計3700余場次，受教育面達98%，普惠面較廣，但實效甚微。特別是《憲法》，這部與每個公民息息相關的國家根本法，較少作為培訓內容；許多與基層工作密切相關的法律，雖然進行過宣傳，但與干部和群眾的需求有明顯差距。

2.教育培訓形式不夠靈活。椐有關部門統計，2011年以來，臨滄市干部外出參加依法治國、依法行政、十八屆四中全會精神等專題培訓僅50人次（科級26人次，科級以上24人次），培訓地點為云南省委黨校、云南農村干部學院、中國人民大學等。其他日常培訓主要依托市、縣黨校，穿插法治建設方面的培訓內容。法律知識的專業性較強，要轉變成思維、法治信仰、法治能力及應對復雜法治實踐的能力，需要足夠的磨煉。這樣的培訓形式，充其量只能使干部掌握些法律知識。因此，要采取更加靈活有效的培訓形式，才能讓干部“把自己置放在真正意義上的憲法和法律規則體系的約束下，并自覺地抑或無意識地在與他人平等和平權的地位上進行社會活動和交往。”［7］只有這樣，才算得上真正地提高了干部的法治能力。

三、從臨滄市看提高新常態下干部隊伍法治能力的路徑

臨滄市作為邊疆民族地區，干部法治能力可能比不上發達地區，但很多情況和問題屬于共有的。從臨滄市的情況看，要使干部的法治能力適應新常態下領導經濟社會發展的要求，應當從多方面入手，積極創造條件，推動全面依法治國戰略的實施。

（一）主要領導帶頭

主要領導干部的影響力比一般干部更大。如果他們能嚴格遵守法律和法治精神，把權力關在法律的籠子里，讓權力在陽光下運行，將會形成積極的上行下效，發揮垂范作用，有助于提高其他干部的法治能力。

1.準確理解基本法律原則。至少包括依憲治國、法律至上、維護公平正義、法律面前人人平等、法治公開、黨的領導與依法治國緊密結合、司法是維護社會正義的最后一道防線、程序公開等。如果我們的主要領導干部能帶頭堅持并運用好這些原則，其他干部就不會亂拍板，并在此基礎上有效地按照法治思維和法治方式處理日常事務和應急管理。在行政訴訟中，作為行政機關法人，要帶頭尊重法律，盡量出庭參加訴訟，高效維護政府公信力，而不是將出庭應訴和認真執行不利判決當作一種負擔。

2.堅決貫徹讓權力在陽光下運行的精神。無論是執政，還是行政，除了依照黨章和根據《保守國家秘密法》保守秘密外，主要領導干部要督促所在機關和下屬公開權力行使的程序，依黨的制度和國家法律給被領導者和相對人充分的救濟渠道作。這樣，其他干部就容易養成向社會和人民群眾進行社會公示的法律意識和習慣，真正實現讓權力在陽光下運行。

3.適當引導不合適的人自覺退出干部隊伍。根據《推進干部隊伍能上能下若干規定（試行）》的相關程序，讓確實沒有能力或實在不愿意承擔責任和義務的干部，能夠依程序明明白白退出。要完善清理機制，在保證申訴權的基礎上，由當地的組織部門作為主要清理主體，及時清理不合格的干部隊伍，而不是長期賴在體制內腐蝕執政黨的肌體。［8］

4.自律、慎獨、慎微。各級主要領導干部要從法律思維角度考慮“如果上級安排的義務、職責不當甚至違法時如何處理，在合群的正當需求下對’群’的概念和范疇有清晰的是非觀念和鑒別能力”等具體問題，讓“法無授權不可為”成為自己的常識和底線。這樣，就有可能促使其他干部守住底線，隨時保持一種警惕的心理，自律、慎獨、慎微，掌權用權如履薄冰、如臨深淵。

（二）抓住重點

1.依法爭取加大政策傾斜和扶持的力度。要從維護邊疆穩定、促進民族團結和民族平等的角度，依照《憲法》《民族區域自治法》等，積極爭取國家對邊疆民族地區的政策傾斜，不斷改善經濟發展環境，提高經濟發展水平，增強發展信心和法治文化認同感。

2.健全邊疆民族地區法治建設體系。要通過普法，在邊疆民族地區樹立憲法和國家基本法律至高無上的法律權威，同時讓每一個公民切實感知憲法和法律離我們的生活并不遙遠。要用好《立法法》《民族區域自治法》賦予民族區域自治地方的立法權，根據需要創制相關法規、規章、自治條例和單行條例，全面完善邊疆治理法律體系，為地方發展營造法治環境，提升邊疆民族地區治理的整體水平，避免開放倒逼法治的現象出現。

3.增強社會自治能力。通過鼓勵和支持建立各種不同形式的群眾組織，形成邊疆地區各族群眾相互聯系的多樣性的選擇，從而不斷弱化血緣地緣文化、民族宗教意識對社會行動的單向控制。通過普及和弘揚權利義務匹配、權力責任對等及公平正義等法治原則和精神，在不斷參與不同性質的組織活動中，形成社會身份和權利意識對等的重要價值取向。

4.善于治理各類熱點問題。必須根據當地社會問題的性質和形成原因，在法治的框架內有針對性地不斷加大治理的力度，為國家構建穩定和諧的政治和社會環境。

5.抓好政法干部隊伍建設。專職政法干部“應以提高素質、培養能力為目標，注重培訓的實效性，突出針對性、實用性、可操作性，努力實現從學歷教育為主向崗位培訓為主轉變，由應急性、臨時性培訓向系統化、規范化的培訓轉變，由普及性教育向職業化、精英化教育轉變。”［9］

（三）獎勵優秀，發揮鼓舞、示范和引領作用

要適應經濟發展新常態對干部法治能力的要求，必須安排專項經費獎勵在法治知識學習和依法治理實踐中有突出貢獻的各類干部，使大家增加學習法律知識、提高法治能力的熱忱。

1.獎勵對象。必須是在法治知識學習和依法治理實踐上有突出貢獻或者屬于運用法律手段解決實際問題的各類優秀干部，范圍包括律師、政府或企業法律顧問、黨校及高校教師，還應當包括學習能力較弱但在法治知識學習和依法治理實踐中有卓越表現的各類主體。

2.獎勵的方式和數額。可以考慮由當地黨委政府于每年的12.4國家憲法日，邀請社會各界代表出席的紀念活動中加以表彰，也可以由政府每年出資，獎勵經過嚴格程序評選，在法治知識學習和依法治理實踐上有突出貢獻、善于運用法律手段解決實際問題的優秀的各級各類干部。形式可以商榷，關鍵是找準熔點，給其榮譽，起到鼓舞、示范、引領作用。

（四）把干部選拔任用與法治能力的提高聯系起來

1.把被選拔任用對象的法治素養作為一項專業要求。我國現行的干部選拔任用制度主要是選任、考任和委任三種形式。都要求按照德才兼備的標準，充分發揚民主，防止由少數人在少數人中選少數人。隨著新常態的到來，這一制度及其貫徹中的對被選拔任用對象法律知識和素養要求不過硬的問題逐漸突顯。為此，要逐步完善相關制度，以專業的形式考察被選拔任用對象的法治素養。這樣，才能促使新選拔任用干部的法治素質越來越高，進而提高整個干部隊伍的法治能力。

2.建立健全行政責任終身追究機制和倒查機制。按照十八屆四中全會《決定》的要求，要建立健全權力運行制約和監督體系，確保決策權、執行權、監督權，既相互制約又相互協調，形成有權必有責、用權受監督、失職要問責、違法要追究的剛性制度約束。確保不能做到“三嚴三實”“忠誠干凈擔當”的干部，離開干部隊伍，依法做他們喜歡的事。

3.完善監督機制。要加強對保密制度和信息公開制度的研究，使公開為原則、保密為例外的執政、行政決策、執行原則得到有效執行，從而使更多的公民能夠正確行使《憲法》賦予的監督、檢舉、控告、申訴權力，發揮主人翁作用，保證干部依法使用權力，服務人民。

（五）充分利用各種資源，切實提高培訓質量

1.充分發揮黨校的作用。要通過黨校的課堂和教師的專業自律，深入普及法律知識，提高各級干部的法治素養，強化法律信仰；各級干部要“充分認識自己在法治政府、法治社會建設中的特殊作用，進一步增強建設法治政府、法治社會的使命感和責任感，堅持依法行政、依法辦事，從而能夠全面推進科學立法、嚴格執法、公正執法、全民守法。”［10］

2.創新培訓方式。通過選派干部到高校、黨校培訓學習，從而增強學習的系統性和前瞻性；各級干部直接進入司法實踐，比如作為人民陪審員到法院參與案件的審判；派干部到國家級、省級司法部門頂崗學習。同時，基于臨滄市地處邊疆邊境的特殊性，有必要指派干部到檢驗檢疫、海關、邊防派出所等具體的法治實踐部門輪崗鍛煉，提高實踐能力。

［1］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［N］.人民日報，2014-10-29.

［2］［5］屠開泰.領導干部法治能力與法治水平研究［J］.法制與社會，2015（05）.

［3］［7］韋森.市場深化過程與中國社會法治化的道路［J］.東岳論叢，2005（03）.

［4］葉紅，李誠.提升云南邊疆民族地區政府社會治理能力［J］.學術探索，2015（04）.

［6］鄧博.依法治國方略與法治云南建設［J］.云南行政學院學報，2015（04）.

［8］孫衛.邊疆地區加強黨的先進性建設的思考——以云南省臨滄市為例［J］.中共云南省委黨校學報，2014（03）.

［9］田成有.我們需要培養法官什么東西？［EB/OL］.云南法院網，2007-11-09.

［10］羅志堅，萬高隆.領導干部要以身作則帶頭具備和運用法治思維［J］.求實，2012（08）.

責任編輯：許如江

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1671-2994（2016）04-0146-05

2016-06-22

孫衛（1979-），女，云南臨滄人，中共臨滄市委黨校區域經濟發展研究中心主任，講師。研究方向：法治建設。