程學(xué)建，袁　迅

（西華師范大學(xué)　管理學(xué)院，四川　南充　637009）

西部地區(qū)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革實(shí)踐與思考
——以達(dá)州市廟壩鎮(zhèn)為例

程學(xué)建，袁迅

（西華師范大學(xué)管理學(xué)院，四川南充637009）

在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新形勢(shì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展權(quán)責(zé)不對(duì)稱，“責(zé)任如西瓜，權(quán)力似芝麻”“小馬拉大車”現(xiàn)象突出。面對(duì)困局，川東地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要沖破人、財(cái)、事三權(quán)的束縛，進(jìn)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革，以激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展活力。達(dá)州市大竹縣廟壩鎮(zhèn)作為擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的國家級(jí)試點(diǎn)鎮(zhèn)，不斷嘗試、大膽創(chuàng)新，探索出一些經(jīng)驗(yàn)并取得了一定的成效，但仍然存在很多問題，對(duì)川東其他地區(qū)改革有一定的借鑒價(jià)值。

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)；成效；問題和對(duì)策；效果亮點(diǎn)；廟壩鎮(zhèn)

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)作為一種新的基層政府改革模式，雖然在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和優(yōu)化公共治理水平等方面已經(jīng)取得了一些成效，但總體上還不成熟，處于探索階段，對(duì)改革中不斷出現(xiàn)的新情況、新問題還需要深入的研究。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國行政管理體制中最基層的政府行政單元，直接在一線為群眾服務(wù)，對(duì)維護(hù)社會(huì)安定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要的作用，同時(shí)還承擔(dān)著社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新形勢(shì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更需要轉(zhuǎn)變政府職能，通過擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)理順體制，促進(jìn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、西部地區(qū)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)概述

（一）擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的內(nèi)涵

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)是指經(jīng)濟(jì)實(shí)力較好的中心鎮(zhèn)被縣級(jí)政府賦予部分經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限，通常采用直接放權(quán)和委托放權(quán)的形式，解決鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等以及權(quán)限束縛的問題，從而釋放基層政府活力，推進(jìn)城市化進(jìn)程，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。①王濤.廣東強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的實(shí)證研究：以東莞市塘廈鎮(zhèn)為例［D］云南大學(xué)，2012.擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)實(shí)質(zhì)就是，對(duì)政府公共權(quán)力的一種重新分配，打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元管理模式的基層行政管理體制改革。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)也是繼廣東省和浙江省推行強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革后的新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革。

（二）西部地區(qū)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)總體情況

目前，西部地區(qū)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革主要在四川省、陜西省、重慶市等地區(qū)試點(diǎn)，其他省市還未發(fā)現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上公開相關(guān)資料和數(shù)據(jù)，說明其擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革并不明顯。因此，以下討論主要根據(jù)四川省、陜西省和重慶市的相關(guān)情況而言。

2010年4月1日，中央編辦會(huì)同農(nóng)辦、發(fā)改委、公安部、民政部和財(cái)政部共同向河北、山西、吉林、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、河南、湖北、廣東、四川和陜西13省發(fā)布了《關(guān)于開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》，共確定了25個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)，位于西部地區(qū)的四川省和陜西省也包括在內(nèi)。具體名單是四川省大竹縣廟壩鎮(zhèn)、新津縣花源鎮(zhèn)；陜西省岐山縣蔡家坡鎮(zhèn)、南鄭縣大河坎鎮(zhèn)，四川省和陜西省開始擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)。

試點(diǎn)內(nèi)容包括三個(gè)方面：一是加快推進(jìn)體制創(chuàng)新。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要調(diào)整管理體制，完善運(yùn)行機(jī)制。對(duì)一些規(guī)模較大、城鎮(zhèn)化水平較高、條件具備的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，適時(shí)進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整；二是繼續(xù)下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。按照強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的原則，賦予部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，著力下放城建、環(huán)保、治安等涉及城市建設(shè)和管理方面的行政管理權(quán)限。加大財(cái)政支持力度，賦予相應(yīng)財(cái)力，增強(qiáng)發(fā)展能力；三是創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理。按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能原則，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)，由所在省通過調(diào)劑的辦法適當(dāng)增加編制。鼓勵(lì)繼續(xù)創(chuàng)新人員配置方式，完善管理制度。

試點(diǎn)要求：緊緊圍繞深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)，按照加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，努力破解經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展遇到的體制障礙，理順職責(zé)關(guān)系，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，著力提高社會(huì)管理和公共服務(wù)能力，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的輻射帶動(dòng)作用，為推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程創(chuàng)造有利條件。堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是，鼓勵(lì)地方大膽探索、用于創(chuàng)新；堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)，建立符合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)區(qū)域特點(diǎn)的行政管理體制；堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致、事財(cái)匹配，賦予鎮(zhèn)政府履行職能必要的事權(quán)和財(cái)力；堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、有序推進(jìn)，在試點(diǎn)中探索、在實(shí)踐中總結(jié)、在執(zhí)行中完善。

重慶市南川區(qū)以重慶市加快中心鎮(zhèn)建設(shè)為契機(jī)，在全市率先推行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革，按照“重心下移、能放就放”的思路，2009年10月出臺(tái)了《重慶市南川區(qū)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（南川委發(fā)〔2009〕52號(hào)），對(duì)水江、南平進(jìn)行了大幅度擴(kuò)權(quán)賦能改革，改革措施包括擴(kuò)大人事機(jī)構(gòu)管理權(quán)、擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)展管理權(quán)、加大財(cái)稅支持力度3大類19項(xiàng)權(quán)力①胡軍.擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革的 “南川模式”［J］.紅河探索，2011，02:51-52.。“南川模式”為重慶市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理轉(zhuǎn)型提供了借鑒參考。此后，重慶市萬州區(qū)、江津區(qū)也開始擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革嘗試。

西部地區(qū)“權(quán)力下放、人員下沉、財(cái)力下投”的改革思路，積極圍繞機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政體制、權(quán)力下放、政策扶持、人事管理、行政區(qū)劃六大重點(diǎn)，大膽探索西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)業(yè)比重較大地區(qū)行政管理體制改革的新路子，為擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)進(jìn)行理論和實(shí)踐上的探索，改革中力求人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)三權(quán)匹配。在人權(quán)方面，通過機(jī)構(gòu)合理設(shè)置、精編精干、管理主動(dòng)實(shí)現(xiàn)；在事權(quán)方面，通過權(quán)力歸位、權(quán)力適度、行權(quán)規(guī)范來實(shí)現(xiàn)；在財(cái)權(quán)方面，通過財(cái)事匹配、放財(cái)活血、促進(jìn)發(fā)展三項(xiàng)實(shí)現(xiàn)。

二、西部地區(qū)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的主要做法和效果

西部地區(qū)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革主要從權(quán)力下放，財(cái)政下投，人事下沉三方面進(jìn)行。不同地區(qū)，改革側(cè)重點(diǎn)略有不同，但改革力求人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)三權(quán)匹配，釋放基層政府活力，推進(jìn)城市化進(jìn)程，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。達(dá)州市大竹縣廟壩鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革從一定程度來看，也可以反映出西部地區(qū)的情況。其具體做法和效果如下：

（一）權(quán)力下放、科學(xué)規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化

廟壩鎮(zhèn)在試點(diǎn)工作中，按照擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)思路，2012年首輪改革時(shí)，20個(gè)縣級(jí)部門委托下放96項(xiàng)行政管理權(quán)限；2014年經(jīng)評(píng)估后，動(dòng)態(tài)調(diào)整，共下放行政管理權(quán)限111項(xiàng)，包括行政審批事項(xiàng)（35項(xiàng)），公共服務(wù)事項(xiàng)（9項(xiàng)），行政執(zhí)法事項(xiàng)（47項(xiàng)），其他行政管理權(quán)事項(xiàng)（20項(xiàng)）。②大竹縣經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)委托試點(diǎn)鎮(zhèn)履行的行政管理權(quán)限目錄?；咀龅健盎鶎有枰裁聪路攀裁础薄叭绾畏奖闳罕娋腿绾蜗路拧?，杜絕“放事不放權(quán)”“放權(quán)不放利”等現(xiàn)象發(fā)生。并明確了下放權(quán)力內(nèi)容、方式、時(shí)限、相應(yīng)責(zé)任以及期限，確保下放行權(quán)規(guī)范。廟壩鎮(zhèn)成立綜合執(zhí)法辦公室，承接縣級(jí)部門委托下放的行政管理權(quán)限。同時(shí)，加大培訓(xùn)、監(jiān)督力度，進(jìn)一步規(guī)范下放權(quán)力的運(yùn)行，強(qiáng)化與縣級(jí)部門權(quán)力運(yùn)行的相互溝通、相互配合，做到“不越位、不缺位、不錯(cuò)位”。廟壩鎮(zhèn)政府科學(xué)規(guī)劃，加快構(gòu)建以場(chǎng)鎮(zhèn)為中心、22個(gè)新村聚居點(diǎn)為輻射的“大廟壩”城鄉(xiāng)一體化新格局。啟動(dòng)小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園建設(shè)，完成了占地1.73平方公里的園區(qū)總體規(guī)劃，累計(jì)投資3800多萬元，完成了工業(yè)園區(qū)600畝范圍內(nèi)土地流轉(zhuǎn)、墳?zāi)惯w移、青苗及地上附作物補(bǔ)償、場(chǎng)地平整、園區(qū)排水暗涵、工業(yè)大道開挖等工作。借廟壩（國家級(jí)）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、縣農(nóng)田水利基本建設(shè)綜合示范區(qū)和縣三萬畝農(nóng)建綜合示范區(qū)建設(shè)契機(jī)，發(fā)展綠色生態(tài)果蔬業(yè)以及以桃花節(jié)和摘果節(jié)為主打的鄉(xiāng)村旅游業(yè)，已發(fā)展秦王桃8000畝、水梔梔3000畝，核桃2000畝、紅脆李800畝。配套發(fā)展農(nóng)家樂、餐飲店30多家，每年僅兩個(gè)節(jié)會(huì)就可吸引游客60萬人次①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)廟壩鎮(zhèn)2016年4月工作情況匯報(bào)整理。。

（二）人員下沉、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高行政效能

廟壩鎮(zhèn)為川東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其農(nóng)業(yè)比重較大。鎮(zhèn)政府嚴(yán)格執(zhí)行縣級(jí)政策和規(guī)定，明晰縣鎮(zhèn)事權(quán)劃分，完善試點(diǎn)鎮(zhèn)“四辦一所兩中心”，②四辦一所兩中心：黨政辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦、社會(huì)管理辦、規(guī)劃和建設(shè)管理辦、財(cái)政所、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心和社會(huì)事務(wù)服務(wù)中心。并把四個(gè)縣級(jí)涉農(nóng)部門派駐事業(yè)單位職能職責(zé)及人員全部劃轉(zhuǎn)至農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，以“服務(wù)外包”方式管理消防和場(chǎng)鎮(zhèn)，精簡(jiǎn)優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。采用金字塔形行政編制結(jié)構(gòu)：行政編制從29人增至34人，領(lǐng)導(dǎo)干部7名、中層干部10名，一般工作人員17名。同時(shí)，完善黨委決策、機(jī)關(guān)管理、督查督辦、黨建預(yù)決算“四大機(jī)制”，黨委決策嚴(yán)格提議、類總、定議、議決“四個(gè)環(huán)節(jié)”，黨務(wù)公開落實(shí)內(nèi)容全面、時(shí)間及時(shí)、程序規(guī)范、形式固定“四個(gè)要求”，實(shí)行業(yè)務(wù)崗位、駐村工作、重大工程“雙向選擇”和應(yīng)急工作“三雙向一全員”，采取“出勤率+工作績(jī)效”方式推行績(jī)效考核，共細(xì)化健全15項(xiàng)制度，大大提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委科學(xué)化建設(shè)水平，提高了行政效能。

（三）財(cái)力下投、讓利返點(diǎn)，增強(qiáng)造血功能

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革前，廟壩鎮(zhèn)沒有獨(dú)立預(yù)決算的權(quán)力。改革后，完善了“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”功能，單獨(dú)設(shè)置了財(cái)政管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立預(yù)決算、鎮(zhèn)財(cái)政鎮(zhèn)用鎮(zhèn)管和縣監(jiān)督，縣財(cái)政對(duì)該鎮(zhèn)預(yù)算和年終追加逐年增長(zhǎng)。同時(shí)，爭(zhēng)取政策，實(shí)現(xiàn)了縣財(cái)政按季度全額返還收取的城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)和土地出讓金縣級(jí)分享部分，返還社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的80%用于計(jì)生事業(yè)；返還上繳國稅地方留成部分25%的4個(gè)百分點(diǎn)、地稅縣級(jí)分享部分的30%，并以2010年為基數(shù)，超額部分50%返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。廟壩鎮(zhèn)財(cái)力完全從競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)和領(lǐng)域退出，“吃飯財(cái)政”逐步向“發(fā)展財(cái)政”轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)保障民生和滿足公共需求，近年投入新村及場(chǎng)鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)建設(shè)等民生工程達(dá)4000余萬元。

（四）優(yōu)化環(huán)境、便民服務(wù)，落實(shí)惠民舉措

廟壩鎮(zhèn)圍繞“以改進(jìn)干部工作方法為手段，服務(wù)發(fā)展；以群眾需要為中心，服務(wù)民生；以構(gòu)建和諧為目標(biāo)，服務(wù)社會(huì)”三大服務(wù)，開展服務(wù)便民活動(dòng)。投入資金近100萬元，對(duì)鎮(zhèn)黨委政府機(jī)關(guān)規(guī)范布局，提升改造400平方米便民服務(wù)中心，設(shè)置9個(gè)便民服務(wù)窗口。規(guī)范鎮(zhèn)便民服務(wù)大廳和村（社區(qū)）民事代辦點(diǎn)“兩點(diǎn)”，實(shí)現(xiàn)了便民服務(wù)“一站式”辦公；進(jìn)一步轉(zhuǎn)變作風(fēng)，實(shí)行民事代辦、民情代訴“兩代”，實(shí)現(xiàn)了便民惠民“全程式”服務(wù)；落實(shí)臺(tái)賬備查、走訪調(diào)查“兩查”，明確了黨員干部為民服務(wù)責(zé)任，做到服務(wù)“全過程”接受監(jiān)督。近年來，建立“三本臺(tái)賬”民情檔案11236戶，為群眾“代辦代訴”650件，辦結(jié)634件，惠及群眾2150余人，群眾好評(píng)率99.8%。

三、西部地區(qū)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的亮點(diǎn)

體制改革就是制度設(shè)計(jì)，讓新的制度適應(yīng)新的發(fā)展需要。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)，需要結(jié)合實(shí)際，大膽創(chuàng)新。廟壩鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)立足于探索經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)西部地區(qū)、農(nóng)業(yè)比重較大地區(qū)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革普遍經(jīng)驗(yàn)，在近幾年的改革試點(diǎn)中，大膽創(chuàng)新，凸顯出兩大亮點(diǎn)。

（一）始終以探索有推廣價(jià)值的普遍經(jīng)驗(yàn)為出發(fā)點(diǎn)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)“人、事、財(cái)”三權(quán)匹配制度

根據(jù)廟壩鎮(zhèn)作為西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村中心場(chǎng)鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)代表的基本特點(diǎn)。即區(qū)位相對(duì)其它試點(diǎn)類型鎮(zhèn)較差、屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政供養(yǎng)能力有限、農(nóng)業(yè)比重較大發(fā)展壓力大、地處川東北丘陵地區(qū)，群眾辦事不方便。重點(diǎn)研究“人、事、財(cái)”三權(quán)合理匹配的規(guī)律，從而合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和直屬事業(yè)單位，挖掘編制人員資源潛力。

1．權(quán)力歸位、權(quán)力適度、行權(quán)規(guī)范

按照“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革思路，堅(jiān)持有利發(fā)展、便民惠民、能放則放原則，支持試點(diǎn)鎮(zhèn)全面履行按《組織法》第61條賦予的7項(xiàng)權(quán)利，全面統(tǒng)籌的管理和發(fā)展本鎮(zhèn)的各項(xiàng)事業(yè)。堅(jiān)持下放的行政權(quán)力“為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所需，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)能用”，2012年第一次權(quán)力下放從初步擬定的36項(xiàng)擴(kuò)大為118項(xiàng)，又調(diào)整為97項(xiàng)，最終征求省、市相關(guān)部門意見后確定為96項(xiàng)行政權(quán)力。2014年又將下放的行政權(quán)力調(diào)整至111項(xiàng)。同時(shí)明確了下放權(quán)力的內(nèi)容、方式、時(shí)限、相應(yīng)的責(zé)任以及期限，確保下放權(quán)力規(guī)范。

2．機(jī)構(gòu)合理、編制精干、管理主動(dòng)

廟壩鎮(zhèn)內(nèi)下設(shè)機(jī)構(gòu)在7個(gè)以內(nèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制與總?cè)丝诒瓤刂圃?:1200以下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制（含直屬事業(yè)單位）與總?cè)丝诒瓤刂圃?:600以下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員 （含教育衛(wèi)生及在試點(diǎn)鎮(zhèn)內(nèi)開展工作的派駐人員）控制在1:200以下。試點(diǎn)鎮(zhèn)真正實(shí)現(xiàn)“主動(dòng)管人、管得住人”。

3．財(cái)事匹配、放財(cái)活血、激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)

堅(jiān)持“一級(jí)政府以及財(cái)政”的改革方向，增強(qiáng)試點(diǎn)鎮(zhèn)調(diào)控經(jīng)濟(jì)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力。堅(jiān)持試點(diǎn)鎮(zhèn)的財(cái)政獨(dú)立權(quán)，固化與其權(quán)力相關(guān)聯(lián)財(cái)政收益權(quán)。加大對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度，擴(kuò)大試稅費(fèi)留存比例，傾斜支持政策和項(xiàng)目。試點(diǎn)鎮(zhèn)的造血功能不斷增強(qiáng)，財(cái)政收入近兩年年均增長(zhǎng)在50%以上。

（二）始終以“群眾得實(shí)惠”為歸宿，經(jīng)濟(jì)社會(huì)及便民服務(wù)體系全面發(fā)展。

1．簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批程序，突破經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸

工業(yè)用地指標(biāo)得到保障，項(xiàng)目審批程序進(jìn)一步簡(jiǎn)化或減少，促進(jìn)了小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園的發(fā)展，工業(yè)經(jīng)濟(jì)成為廟壩鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)騰飛的支柱。

2．創(chuàng)新社會(huì)管理模式，提出“三三四五”工作法①“三三四五”工作法：維穩(wěn)“三急”模式；“三式”調(diào)解法；安全生產(chǎn)“四重點(diǎn)”；信訪“五部曲”。

考慮到社會(huì)管理網(wǎng)格化的需要，創(chuàng)新提出社會(huì)管理“三三四五”工作法。主要內(nèi)容是：建立維穩(wěn)“三急”模式——急特困之急、急特殊之急、急特別之急的“三急”模式；推行“三式”調(diào)解法——小事“握手式”、大事“庭審式”、難事“開放式”，化解農(nóng)村矛盾糾紛；強(qiáng)化安全生產(chǎn)“四重點(diǎn)”——思想認(rèn)識(shí)深刻、責(zé)任體系健全、技術(shù)操作規(guī)范、隱患整治徹底“四重點(diǎn)”；實(shí)行“信訪五部曲”——思想重視、發(fā)展為先、情況要明、調(diào)處為要、服務(wù)為本。

3．規(guī)范“兩點(diǎn)”，實(shí)行“兩代”，實(shí)現(xiàn)便民服務(wù)“一站式”辦公

進(jìn)一步規(guī)范“兩點(diǎn)”，高標(biāo)準(zhǔn)建成便民服務(wù)大廳和各村（社區(qū)）民事代辦點(diǎn)，完善了便民服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了便民服務(wù)“一站式”辦公。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變作風(fēng)，實(shí)行“兩代”，強(qiáng)化民情代訴、民事代辦服務(wù)模式，建立鎮(zhèn)“兩代”便民服務(wù)集中辦理中心，實(shí)現(xiàn)了便民惠民“全程式”服務(wù)。

四、西部地區(qū)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)中存在的問題和面臨的困境

目前，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不夠高，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革存在長(zhǎng)期造血功能不完善，需要縣級(jí)政府大量輸血；事權(quán)改革中，權(quán)力下放得多還要考慮鎮(zhèn)政府是否能夠完全承接得了，不能一放了之；擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革不是單方面的，需要配套跟進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展。從調(diào)研和統(tǒng)計(jì)情況看來，廟壩鎮(zhèn)的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革也存在一些問題：

（一）長(zhǎng)期造血功能仍不完善

目前，達(dá)州市大竹縣廟壩鎮(zhèn)所在的地區(qū)是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)展還是首要任務(wù)。行政體制改革的最終目的是要改進(jìn)“三農(nóng)”工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入。因此財(cái)政支持對(duì)激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的能動(dòng)性意義重大。廟壩鎮(zhèn)的財(cái)政主要依賴于縣財(cái)政的集中傾斜，制約因素較多，且參與稅收分配受體制因素（如金庫、稅種縣鄉(xiāng)分管等）影響，未完全形成財(cái)政培植、征管和保障的“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”的體系。自身財(cái)政基礎(chǔ)比較薄弱、造血功能還需要加強(qiáng)。試點(diǎn)鎮(zhèn)返還上繳國稅地方留成部分25%的4個(gè)百分點(diǎn)、地稅縣級(jí)分享部分的30%，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的80%，城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)的100%來發(fā)展城鎮(zhèn)，也就暴露出其造血功能的不完善。

（二）試點(diǎn)鎮(zhèn)執(zhí)法主體資格未取得，下放權(quán)力效果參差不齊

鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)來源于縣級(jí)部門委托，本身無執(zhí)法權(quán)，在實(shí)際運(yùn)行中由于各部門認(rèn)識(shí)不同，推進(jìn)起來，有的部門特別是涉及有經(jīng)濟(jì)收入的項(xiàng)目，有些部門不愿下放，有些部門下放積極但不愿承擔(dān)培訓(xùn)、監(jiān)督和當(dāng)被告的責(zé)任，想一甩了之，多一事不如少一事。

（三）行政區(qū)劃調(diào)整啟而未動(dòng)，體制與主體的配套與否還有待實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)

廟壩鎮(zhèn)的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的試點(diǎn)，其構(gòu)架設(shè)計(jì)是根據(jù)廟壩周邊的交通、人文認(rèn)同、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、服務(wù)半徑可行性等因素綜合界定在人口5～10萬人，幅員面積200平方公里左右。目前構(gòu)架搭好，但行政對(duì)象還偏小，如果人員全部配齊，就可能走向“大馬”拉“小車”的另一個(gè)極端。

五、對(duì)策和建議

（一）堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為核心，在增強(qiáng)造血功能上做到既要“扶持”又要“激活”。廟壩鎮(zhèn)位于西部地區(qū)同時(shí)也是川東北地區(qū)重要城鎮(zhèn)，行政管理體制改革的最終目的是要改進(jìn)“三農(nóng)”工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和增加農(nóng)民收入。一要從財(cái)政專項(xiàng)資金扶持。提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，也需要同步出臺(tái)相應(yīng)扶持措施；二是從優(yōu)惠政策上扶持。加大稅收收入的返還比例，支持試點(diǎn)發(fā)展；三是從要素保障上扶持。特別要切實(shí)解決發(fā)展中的土地瓶頸，在安排土地“雙掛鉤”和整理項(xiàng)目上傾斜，在分配土地指標(biāo)上切塊保障；四是體制上固化?；謴?fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”體制，實(shí)行鎮(zhèn)財(cái)鎮(zhèn)用鎮(zhèn)管縣監(jiān)督和“固定預(yù)算+收入分成”運(yùn)行模式，從體制上保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)先“富”起來，做到有錢謀發(fā)展，有錢辦大事、辦實(shí)事。

（二）堅(jiān)持“依法、便民、高效”原則積極放權(quán)，努力實(shí)現(xiàn)“放得下”與“用得好”。擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權(quán)限，是破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理“權(quán)、責(zé)、利”不對(duì)等的治本之策。此外，在放權(quán)時(shí)還需做到：一要真放敢放；做到“基層需要什么下放什么”“如何方便群眾就如何下放”，杜絕“放事不放權(quán)”“放事放權(quán)不放利”；二要規(guī)范行權(quán)，依法履行委托程序，明確相關(guān)內(nèi)容、方式、時(shí)限、相應(yīng)責(zé)任以及期限，成立綜合執(zhí)法辦公室，規(guī)范執(zhí)法程序和法律文書，依法履行職責(zé)；三要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整，根據(jù)委托年限，適時(shí)評(píng)估權(quán)力下放的運(yùn)行情況和效果，動(dòng)態(tài)調(diào)整；四要放權(quán)不甩手，縣級(jí)部門要明確專門領(lǐng)導(dǎo)人員，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的培訓(xùn)、指導(dǎo)和監(jiān)督力度，做到“不越位、不缺位、不錯(cuò)位”。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行權(quán)可能造成的訴訟也要包容，積極應(yīng)訴，及時(shí)彌補(bǔ)。

（三）適時(shí)區(qū)劃調(diào)整，是推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)。出臺(tái)政策鼓勵(lì)和支持有條件地區(qū)，適時(shí)推進(jìn)方案適宜的區(qū)劃調(diào)整，才能增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)和輻射帶動(dòng)能力?？茖W(xué)有序推進(jìn)改革，優(yōu)先解決“適度做大”和“車馬匹配”的基礎(chǔ)性問題。工作中一要符合條件的優(yōu)先抓。對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較好、有一定區(qū)域具有一定輻射帶動(dòng)能力、對(duì)行政管理體制改革內(nèi)在動(dòng)力強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)優(yōu)先推進(jìn)，真正解決“小馬”拉“大車”的問題；二是創(chuàng)造條件培育抓。為加快培育區(qū)域小城鎮(zhèn)，對(duì)交通條件好、人文認(rèn)同感強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大結(jié)構(gòu)趨同、服務(wù)和管理半徑可行度高的一定區(qū)域，可以圍繞該區(qū)域的中心鎮(zhèn)推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整。具體規(guī)模要分山區(qū)、丘區(qū)、壩區(qū)以及上述四大因素綜合評(píng)定，因地制宜，分類指導(dǎo)。參考文獻(xiàn)：

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Reform Practice and Consideration of Enlarging Powers to Develop Towns in Western China —Miaoba Town in Dazhou City as Example

CHENG Xue-jian，YUAN Xun
（School of Management，China West Normal University，Nanchong，Sichuan 637009，China）

Under the new situation of the development of new urbanization，the town government faces the asymmetry of rights and responsibilities.In the face of the dilemma，the town government in the east Sichuan province carried on the reform，namely enlarging powers to develop towns in order to stimulate the vitality of the town.And the development of town needs to break through the shackles of people，money and matter.Miaoba town in Dazhu County as first batch national pilot town，it took continuous attempt，and explored the experience also made some achievements，which has a certain reference value for other regions reforms of Sichuan province.

enlarging powers to develop towns；achievement；problem and countermeasure；effect and highlights；Miaoba town

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2016.09.013

D669

A

1008—7974（2016）05—0064—05

2016-06-06

2015年國家大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“新常態(tài)下四川省新型城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展互動(dòng)研究”（201510638018）；2015年四川省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目 “擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)路徑探究——以南充市首批試點(diǎn)鎮(zhèn)為研究對(duì)象”（201510638059）

程學(xué)建，四川達(dá)州人，在讀碩士。