基于平衡計分卡下的財政存量資金內部控制研究

佘曉燕，杜　麗

(云南財經大學　會計學院,云南　昆明　650221)

基于平衡計分卡下的財政存量資金內部控制研究

佘曉燕，杜麗

(云南財經大學會計學院,云南昆明650221)

[摘要]提高財政存量資金的利用效率,激活財政存量資金,是當前審計機關的重要責任。文章以財政存量資金內控為核心,分析了財政存量資金的現狀和完善財政存量資金內控的意義,從而提出運用平衡計分卡衡量財政存量資金的績效間接評價其內部控制情況。

[關鍵詞]財政存量資金；平衡計分卡；績效衡量；內部控制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.14.099

1引言

2013年7月李克強總理在國務院常務會議上,首次提出盤活財政存量資金。2014年11月財政部下達了嚴格國庫資金管理要求,兩年內清理未經報批和審核的資金賬戶。2014年12月李克強總理在國務院常務會議上,再次強調要進一步盤活財政存量資金。2015年1月,國務院辦公室下達《關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》。可以看出國家對于財政存量資金的關心和盤活財政存量資金的決心。這主要是因為在我國一方面政府舉債增加,并且由于償債能力不足不得不舉新債償舊債,甚至發生地方政府債務逾期的現象(莫蘭瓊,2012)。另一方面,政府存量資金逐年上升,大量的財政存量資金滯留在賬上,沒有發揮其為人民服務的職能。關于財政存量資金居高不下的原因學者們已有大量的研究,但是作為財政存量資金,其存在具有一定的合理性,如何來控制財政存量資金的規模,需要各級政府建立嚴格的財政存量資金內控制度,文章試圖運用平衡計分卡衡量財政存量資金的績效間接評價其內部控制效果。

2我國財政存量資金的現狀

要了解財政存量資金的現狀,首先要知道財政存量資金的概念。財政存量資金有廣義和狹義之分。狹義的財政存量資金指某一時點上停留在政府賬戶上的資金。廣義的財政存量資金還包括按照權責發生制核算的預付賬、暫存款、出借資金款等沒有發揮效應的資金。

從規模來看,我國財政存量資金規模龐大。2013年年底,審計署對32個中央部門的資金審計發現,其結存資金達到974.20 億元。2014年3月底審計署對9個省本級和9個市本級資金審計,其存量資金高達7673億元。同年,審計署對22個中央部門和18個省本級財政資金進行抽查,其財政存量資金分別為1595.08億元和1.19萬億元。2015年審計署對22個省33個涉及民生領域項目的476.78億元資金跟蹤審計,顯示約占抽查總數的30%合計141.76億元財政資金未得到有效利用。由此可見，我國現階段財政存量資金規模大,這些存量資金在賬戶上不僅是資金的浪費,也容易滋生腐敗。

從分布來看,我國財政存量資金主要集中在各級財政專戶和部分較大的預算部門。從審計署目前公布的審計結果可以看出,財政存量資金的62.58%是專項資金,而其中的26.74% 已無法按原用途使用。2012 年僅被審計的18個省本級開立的財政專戶就有478 個,存款余額相當于其國庫存款的44%,預算單位賬戶資金量同樣可觀。2013 年,全國公共財政預算收入中具有專項用途的收入有3002.73 億元,其中實行專款專用的政府性基金收入至年底結存907.13 億元。2014年上半年,我國政府存款便高達3.33萬億元,而專項存款賬戶數量相當龐大。

從資金管理上看,資金的管理存在漏洞。首先,預算不嚴謹,一些部門預算很隨意,而上級部門審批又不嚴格,預算使用缺乏有效的監管。其次,在我國現階段財政一般性補助占比較小,專項補助占比較大,一些部門為了取得專項補助而巧設項目,獲得資金后又怕上級檢查不敢亂用資金。另外,由于財政專項資金性質的限制,在使用上缺乏靈活性也造成資金的浪費。最后,在資金的撥付上,很多財政指標的下達是最后一個季度,這些都是造成財政存量資金居高不下的原因。

3完善財政存量資金內部控制的意義

3.1完善財政存量資金內部控制是提高其經濟效益的需要

建立嚴格的財政存量資金內部控制制度是貫徹科學發展觀,發揮其內在動力,加快公共建設，提高經濟效應的客觀需要。一方面，部分政府項目由于資金短缺不得不向金融機構借款,償付高額的利息費用,根據審計署的統計，截至2014年年末我國地方政府債務總計30.28萬億元,這其中還不包括政府承擔擔保責任和一定救助責任的或有負債。另一方面,一些政府項目存在大量的閑置資金。究其原因有由于申請時是專款專用的財政資金而不能隨意改變用途,也有由于現階段我國政府部門仍存在濫開賬戶造成的。這種現象不符合資金流動性原則,造成了資金的極大浪費。因此,完善財政存量資金內部控制制度,可以促進資金最大程度地發揮其邊際效應,提升財政存量資金的社會效應和經濟效應。

3.2完善財政存量資金內部控制是財政體制與制度完善的需要

完善財政存量資金內部控制不僅可以激活財政存量資金,對財政存量資金在使用、管理上不足和漏洞的完善也是對財政體制和制度的完善。通過對財政存量資金內控的完善可以引起地方各部門加強自律,規范財政資金的使用,使中央部門對地方政府財政資金控制更為嚴格。完善財政資金制度建設,規范對其資金申請的審核,建立適合我國現代化國情的財政資金內控制度,是完善財政體制與制度的組成部分。

4平衡計分卡下的績效衡量與內部控制評價

4.1平衡計分卡與財政存量資金績效衡量的結合

衡量資金的績效是對其存在效率、效果和社會效應的評價。不能只顧堆數據,也要選擇定性的指標衡量其績效。平衡計分卡對其適用性體現在幾個方面：①平衡計分卡強調業績的高低和優劣是由內部一系列因果關系建立起來的,可以提高組織可持續發展能力和創造能力的因素所決定。與政府績效發展中的可持續發展和綠色經濟的理念相符合。②平衡計分卡把發展置于中心地位,對于政府而言平衡計分卡既是績效評價的工具,又是戰略管理的工具,對于政府“堅持以人為本,樹立全面、協調、可持續的發展觀,促進經濟社會和人的全面發展”的戰略有很好的指導意義。③平衡計分卡為政府績效評價提供了很好的定性分析和定量分析的依據。政府財政支出績效評價應將定量分析與定性分析結合使用,衡量財政存量資金績效的關鍵和重點是建立標準、全面、有效的指標評價體系,平衡計分卡為其提供技術支持。

4.2構建基于平衡計分卡下的財政存量資金績效評價體系

衡量財政存量資金績效要對其資金使用和管理過程中的效果、效率等進行綜合性的評價。基于平衡計分卡下的財政存量資金績效衡量,正是從財政存量資金的經濟性、社會效應、管理和生態效益等多個層次來對其評價并加以改善。文章構建的財政存量資金績效評價指標體系包括四個分類：經濟績效、社會績效、組織管理績效和生態績效。四個類別是平衡計分卡的財務指標、客戶指標、內部經營流程指標和學習與成長指標的拓展。

財政存量資金績效評價指標體系

續　表

在對績效評價區分哪些是由財政存量資金引起的是難點,但可以通過由財政資金帶來的經濟的增長減去上級本年度的撥款間接判斷出財政存量資金對各個指標的貢獻。另外針對有些指標缺乏可比性的情況,我們可以采取縱向和橫向對比。比如經濟性效果可以和當地相同或相似的項目產生的效益進行比對,對于很多項目如公路建設、學校建設、公園建設等基礎設施建設由于其具有搭便車行為,私企不愿意投入的項目,可以和以往的數據和其他省份的數據運用科學合理的方法算出合理的指標進行比對。

4.3財政存量資金績效與內部控制的關系

財政存量資金內部控制制度只有融入到資金運行的整個過程中才有價值,使內部控制被嚴格執行才能實現盤活財政存量資金的目標。建立財政存量資金績效評價獎懲制度,可以將內部控制由外部需要轉化為內在需要,進而提高財政存量資金內部控制的效率。通過對財政存量基金的績效衡量,找出與不同地區,不同項目相適應的存量資金,制定嚴格的內部控制制度，既保證項目的順利又可避免資金浪費,杜絕對同一項目重復預算,重復撥款。把財政資金用到真正需要資金的地方,通過對財政存量資金績效衡量找出內部控制的缺陷,倒逼我國財政存量資金內部控制制度的完善,提高財政存量資金的使用效率,切實盤活財政存量資金。

參考文獻:

[1]莫蘭瓊,陶凌云.我國地方政府債務問題分析[J].上海經濟研究,2012(8)：100-116.

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[6]王學龍,王復美.審計機關績效評價指標體系構建——以審計署績效報告為例[J].審計研究,2015(1)：52-59.

[基金項目]國家自然科學基金項目“審計費用、審計師更換與內部控制缺陷披露”(項目編號：71262017)。

[作者簡介]佘曉燕(1969—),女,云南楚雄人,云南財經大學會計學院教授,博士。研究方向：審計理論； 杜麗(1990—),女,河南南陽,碩士研究生。研究方向：審計理論。