走出多方主義和多邊主義的二元對立：如何客觀理解中國網絡治理
——汕頭大學在信息社會世界峰會論壇（WSIS Forum）舉辦工作坊綜述

走出多方主義和多邊主義的二元對立：如何客觀理解中國網絡治理
——汕頭大學在信息社會世界峰會論壇（WSIS Forum）舉辦工作坊綜述

2017年6月12-16日在瑞士日內瓦召開的信息社會世界峰會（World Summit on the Information Society，簡稱WSIS）論壇已經成為全球最大的“信息通信技術促發展”的年度盛會。信息社會世界峰會論壇是一個為全球多利益相關方創建的交流平臺，旨在促進實施信息社會世界峰會的行動方針，推進可持續發展的全球信息社會。該論壇為參會者提供了信息交流、知識創新和展示最優實施方案的平臺，同時考察不斷演進的信息技術和知識社會發展現狀，確定信息科技新趨勢和促進新型伙伴關系的建立。作為討論信息通信技術和可持續發展目標的關鍵平臺，信息社會世界峰會論壇也審查“2030年可持續發展議程”執行情況。本屆峰會由國際電信聯盟（ITU），聯合國教科文組織（UNESCO），聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）及聯合國開發計劃署（UNDP）聯合主辦，由國際電信聯盟負責會務工作。

汕頭大學國際互聯網研究院在2017年初向大會提出申請要求在會議期間舉行專題工作坊，在本屆峰會介紹中國對互聯網治理及未來發展的一些看法和觀點，尤其是如何超越多方主義與多邊主義的簡單二元對立。信息社會世界峰會組委會認同了這個專題工作坊的重要性，特別設定在6月15日主會場A大廳舉辦工作坊。

原來設想工作坊主要闡述中國在互聯網治理領域的立場和觀點，來參會的人數不會太多。出乎意料的是，工作坊吸引了近百名信息社會世界峰會的與會者。聽眾席上除了有來自中國政府機構的工作人員，更多的是歐洲各國的與會者，包括荷蘭經濟事務部互聯網治理高級政策顧問ArnoldanRhijin及法國互聯網之父路易斯·普贊Louis Pouzin。

工作坊主持人汕頭大學國際互聯網研究院高級研究員鐘布首先介紹了論題背景：2014年3月，奧巴馬政府宣布，將不再擔任互聯網域名系統的“管家”，放棄對“互聯網名稱與數字地址分配機構”（簡稱ICANN）的控制，但控制權不交給聯合國、國際電信聯盟或其他政府間機構，而是交給“全球互聯網多利益相關方社群”（Multi-stakeholder）?！叭蚧ヂ摼W多利益相關方社群”，是一個包括學界、民間組織、行業組織乃至政府等行為體的組織。為避免交權后被其他政府或某個第三方控制或者“惡意接管”，在移交條件中，政府及政府間組織被限定為政策制定顧問的角色。

2016年10月1日，美國政府經過漫長的政治爭論后終于同意將互聯網域名的管理權移交給ICANN，結束了美國對這一互聯網核心資源近20年的單邊壟斷。美國新總統特朗普和一些共和黨參議員包括Chuck Grassley、Ted Cruz和Roy Blunt，批評前總統奧巴馬放棄互聯網控制權后給互聯網帶來嚴重危險。不過，全球多數重要多利益相關方及分析人士認為，新的互聯網管理模式有助于加強全球社區挑戰有爭議的決定，并確保全球互聯網域名簿不會落入別有用心者手中。

互聯網誕生在美國。由于美國政府資助了互聯網開發，互聯網域名與地址管理權一直由美國政府壟斷。隨著互聯網在全球范圍內的發展，域名與商業之間的沖突每天都在發生。進入2017年，盡管美國特朗普政府給互聯網治理現狀帶來不確定因素，但一些發展中國家如中國、南非和肯尼亞已經在互聯網治理中發揮重要作用。這些第三世界國家除了有大量互聯網用戶外，還誕生了多樣化的互聯網技術應用平臺以及日益強大的互聯網公司。更重要的是，第三世界國家能夠為保持互聯網成為一個開放、安全、多元和富有活力平臺的全球性挑戰作出重大貢獻。

隨后，工作坊發起人汕頭大學國際互聯網研究院院長方興東作了主題發言。

方興東主題發言：走出多方主義和多邊主義的誤區

方興東強調，他的發言是站在智庫和學界的角度來觀察中國網絡治理，為大家討論全球互聯網治理提供“多一個角度，多一個聲音”。接著他重點厘清了對中國網絡治理普遍存在的多方主義和多邊主義二元對立的誤區。他認為，只有走出多邊和多方的二元對立，才能正確理解中國網絡治理的過去、現在和未來。

方興東說，看中國網絡治理，應該更豐富、更多層次，不要概念化、符號化和片面化。總體而言，目前國際社會對中國網絡治理的理解，存在很大的誤解和偏見。畢竟，中國現在有7.5億網民，互聯網產業整體市值超過1萬億美元，其中BAT等領軍企業市值突破了3,000億美元。中國互聯網能取得如此大的成就，沒有強大的網絡治理的制度創新作為支撐，是不可想象的?？陀^地說，中國網絡治理肯定是全球范圍經驗最豐富、任務最繁重、挑戰最大的，尤其是在發展和創新方面，中國的成功經驗值得全球借鑒。而發展和創新，也是網絡治理最重要的一面。當下國際社會往往因為中國內容管理方面的爭議而給中國網絡治理打上標簽，可能就會一葉障目。其中關于多方和多邊的對立，就是其中的典型。

在國際社會看來，中國是網絡治理中典型的多邊主義代表，往往放置在歐美倡導的多方主義的對立面。而中國政府也一貫倡導網絡主權，主張網絡治理政府主導，也自然將自己認可為多邊主義的代表。的確，中國現實世界的發展經驗，就在于堅持強政府。但是，網絡治理不一樣。20多年來，中國事實上存在著強大的多方模式，一直是學界、業界和社會等自下而上的力量，激勵和推動著中國互聯網的高速發展。中國有僅次于美國的強大的互聯網產業，有著全球依賴度最高、最活躍的網民群體，學界也在中國互聯網創始初期以及后來發展中扮演了重要角色。只有強大的多方模式，才能解釋今天中國互聯網的成就。大家可能都高估了政府的能力和作用。將多邊和多方對立起來，是不對的，影響了我們對客觀實踐的理解，也是有害的。事實上，無論是西方還是中國，面對互聯網浪潮越來越大的挑戰，政府都會感受到越來越無能為力。大家面臨的共同問題，都不是政府過于強大，而恰恰是政府治理能力跟不上。事實上，中國網絡治理出現的很多問題，根源不是政府很強大，而恰恰是政府力不從心。比如，中國存在著一個千億級的黑色產業，這是典型政府治理能力缺失，導致“失控”的產物，是無孔不入的電信詐騙、網絡攻擊、假新聞等各種網絡亂象的根源。這些不依靠多方模式，就不可能得到緩解。所以，全球網絡治理，最終多方模式和多邊模式，應該雙管齊下，缺誰的作用，網絡治理都難以為繼。最大程度調動和發揮政府和其他各利益相關方的積極性和能動性，將是未來全球性的大趨勢。

多方主義和多邊主義最根本的差異就是政府的角色問題。尤其是擔心政府力量一家獨大，抑制其他力量的參與和發揮作用，導致權力的失衡和治理的扭曲。從這個角度講，中國網絡治理的確有著自己的特點。而其中最大的特點就是“九龍治水”。歐美倡導的多方模式，是政府作為平等的一方，共同治理，是去政府中心化的模式，可以稱之為外部多元主義。而中國政府主張是以政府為主導，在主權國家主導的聯合國體系內構建網絡治理體系。而實際上，中國網絡治理真正的情況可能是在歐美理念和中國政府主張兩者之間，是政府內部去中心化的，可以稱之為內部多元主義。理解這一點，必須更深入看待中國政府在網絡治理中的真實作用。因為政府是一個結構性的權力體系，不能看作是鐵板一塊，而是橫向和縱向高度分割的。縱向有中央和地方不同的層級，橫向有各個不同的部委，參與互聯網相關管理工作的部委有20個左右。真正以控制為目的的部門并不多，大多數部委比如工信部、發改委、教育部等都是以發展和應用互聯網為己任的。而在省市一級的地方政府，更像區域的CEO，以發展為導向推動互聯網的產業和應用的發展。所以，多層次了解中國政府的運作機制，尤其在網絡治理中的作用，才能理解中國互聯網20多年來發展的成果。

當然，中國網絡治理也面臨很多挑戰，目前的核心問題包括：

1、以BAT為代表的超級網絡平臺如何有效治理？這些平臺現在權力巨大，充當了網絡空間“二政府”的角色，往往自己制定規則、執行規則。缺乏基本的法律制約和監督。這方面，其實很需要“多方模式”發揮更大的作用；

2、中國社會對于互聯網的依賴程度遠遠高于西方，但隨著互聯網的發展，政府的社會治理能力并沒有與時俱進。政府的實際社會治理能力與社會發展的實際需求之間，形成了越來越大的鴻溝。這個鴻溝反而是當今中國很多問題趨于嚴重的根源。比如網絡詐騙、網上非法集資、各種網絡犯罪等，損害更大的是廣大底層百姓的利益；

3、中國互聯網全球化程度不夠，缺乏全球視野。因此，中國互聯網公司在規模上不斷發展壯大，但是在互聯網精神、互聯網價值觀方面，并沒有站在時代的前沿和人類的高度，引領中國社會的發展。中國互聯網應該從“13億人思維”走向更加開闊的“75億人思維”。

核心問題就是中國和世界之間依然缺乏足夠的交流和理解。這是大家對中國網絡治理充滿誤解的原因。中國網絡治理的確存在諸多不足，問題不少，但是，都在努力改進中。就像看一個半瓶水的瓶子，有人看到的是半瓶是空的，有人看到的是半瓶是滿的。而我們作為中國互聯網的全程參與者，看到的是瓶子里面的水在越來越滿。如何將中國與世界之間的交流從當前的“窄帶交流”走向“寬帶交流”，這就是我們努力的重點之一。我們正在推動的“全球互聯網口述歷史”項目，就是基于這樣的理念。希望能夠通過這些互聯網領域最關鍵人物的口述歷史，讓外界能夠更好了解中國互聯網的客觀實際和真實狀況。同時，也能夠讓中國能夠更好了解全球最新趨勢和前沿。

總之，無論是中國政府自己的網絡治理主張本身，還是外界對中國網絡治理的認知，都應該走出多方主義和多邊主義的二元對立。因勢利導，順勢而為。

圖1：方興東在WS I S論壇開幕式

接下來主持人鐘布邀請聯合國教科文組織傳播與信息項目官員胡獻紅發言。

圖2：ITU趙厚麟秘書長（中間）接見工作坊主要成員

聯合國官員胡獻紅發言：聯合國教科文組織的“互聯網普遍性”概念框架

她首先感謝汕頭大學邀請聯合國教科文組織參加這樣一個非常重要和有意義的話題討論。多方利益相關者的參與是教科文組織195個成員國2015年認可的一個互聯網治理普遍性原則（Internet Universality）的重要一環。教科文組織正在制定一套指標，以幫助各國政府和其他利益攸關方實施會員國在2015年商定的“互聯網普遍性”框架。“互聯網普遍性”框架涉及到互聯網發展的四個方面，教科文組織認為這四個方面對其充分發揮潛力促進可持續發展至關重要，可被概括為“權利—開放—可及—多方”原則（R-O-A-M原則）的這四個方面分別是：權利（R），互聯網立足于人權；開放（O），具有開放性；可及（A），應人人可及；多方（M），得益于多方參與。第4類（多方）——多方參與指標——將能夠評估不同利益相關群體在多大程度上可以參與互聯網治理和發展。

就多方利益相關者參與的概念來說，許多人在不同情境下有不同的理解。在聯合國教科文組織的“互聯網普遍性”概念框架里，多方利益相關者的參與，主要指政府部門、國際組織、私營企業、技術社群、學術機構、公民社會、媒體等等各類不同主體和代表不同利益的部門能夠一同參與到互聯網的治理和政策制定過程中來，在此過程中，也要保證一個社會中不同的社會經濟地位人群，以及婦女兒童的參與和發聲。在國際層面的互聯網治理上，發展中國家和發達國家要同樣參與到國際規則的制定過程之中。全面貫徹多方利益相關者參與的原則是要實現有關互聯網權利、開放性和可及性準則的保障。對教科文組織來說，互聯網設施對于和平、可持續發展和消除貧困意義重大，參與是必不可少的。在彌合利益相關方的利益沖突方面，參與性機制有助于減少互聯網濫用?！捌毡樾浴痹谶@里突出了互聯網的共同治理。

胡獻紅最后介紹稱，教科文組織正在就多方利益相關者參與做一個深入的政策研究，即將在年底日內瓦舉行的第12屆IGF發布題為《多利益相關方參與互聯網治理的演進》（The evolution of Multi-stakeholder Participation in Internet Governance）的政策報告：

這項研究作為對互聯網普遍性新戰略的一種回應，受到了聯合國教科文組織的委托，并由互聯網協會和ICANN共同贊助，為了更好地了解在信息社會世界峰會（WSIS）得到明確認可和支持的多利益相關方在過去十年中參與互聯網治理的方式。本研究通過回顧相關文獻，研究了多利益相關方參與互聯網治理的相關理論，并總結了一些多利益相關方在實踐中應用的案例研究。

這項研究強調了多利益相關方參與互聯網治理的重要性，并且研究了在實踐中面臨的挑戰。在沒有慣例的情況下，本研究總結了一些經驗和建議，當適用于具體情況時，能夠加強多利益相關方模式在實踐中的應用。

本項目的案例研究并沒有按照特定的順序，從肯尼亞到巴西，再到韓國，最后研究了由互聯網治理論壇（IGF）主持的全球多利益相關方的倡議。

在肯尼亞，來自媒體、商業界、民間社會、學術界和發展部門的與會者被邀請參與2004年10月舉辦的首次會議。在會議上成立了KICTANet，作為一個寬松的聯盟和網絡，為國家制定ICT政策框架。

在巴西，Marco Civil da Internet，也被稱為“巴西互聯網權益法案”（Brazilian Internet Bill of Rights ）或“巴西公民互聯網權利框架”（Brazilian Civil Rights Framework ），是通過一個由在線平臺實現的多利益相關方進程所制定的。該平臺在2009年收到了2000個關于草案的公眾意見，并作為傳統立法過程中的補充分支。

事實也證明，在解決2012年韓國的用戶身份驗證條款所面臨的憲法挑戰時，一個被動的多利益相關方合作是有用的。

這些研究的目的是為了更好地了解多利益相關方方法應用于促進互聯網普遍性的實踐方式。盡管研究中的每一個案例都為多利益相關方參與方式的應用提供了寶貴的經驗教訓，但一個更普遍的教訓是，多利益相關方的安排必須根據具體的背景和問題進行仔細的調整，這些安排包括參與的利益相關方有哪些，他們如何參與，其代表的利益，以及驅動流程的價值（如公開性、透明度等）。

除一般性結論以外，還可以從案例和文獻綜述中提取更具體的價值觀，以便更好地了解多利益相關方過程。這些價值觀鞏固了那些支持多利益相關方機制的建議，這些機制也可以反過來支持互聯網的普遍性原則，并包括了對多利益相關方機制的要求：

1. 包容性；2. 多樣性；3. 協同性；4. 透明度；5. 靈活和相關性；6. 隱私和安全；7. 可問責。

針對上述提出的一般建議和下一步具體操作步驟，提出下述九項建議：

1. 提高對多利益相關方方法潛在好處的認識；

2. 對多利益相關方方法進行精心設計與考量，以滿足每個互聯網治理挑戰的獨特要求；

3. 采取多利益相關方行動前，必須對每個互聯網治理挑戰進行明確定義與架構分析；

4. 應首先確定相關的、合法的利益相關方；

5. 多利益相關方的工作方法必須是公開透明、具有包容性的；

6. 需為多利益相關方的合作提供多個平臺；

7. 利益相關方的多樣性必須考慮區域、語言和利益的多樣性等因素；

8.促進問責制的措施應納入多利益相關方工作進程；

9.多利益相關方的進程和成果進行不斷評估。

教科文組織希望這個研究對各國的互聯網治理和政策實踐能夠提供一定參考，也邀請來自中國和其他國家的多方利益相關者參與到教科文組織制定互聯網普遍性指數的過程中來，歡迎參加教科文組織舉辦的研討會，以及通過在線平臺提交建議和意見，該平臺有包括中文在內的六種聯合國官方語言版本：https://en.unesco.org/internetuniversality/consultation

最后，主持人鐘布還邀請日內瓦互聯網平臺主任Jovan Kurbalija博士發言。Kurbalija贊同大家的發言，認為中國將在互聯網治理中扮演越來越重要的角色。他希望國際社會多利益相關方不能忽略中國在全球互聯網治理的貢獻和作用。

發言結束后，現場的觀眾踴躍提問，參加工作坊的成員一一作答，氣氛熱烈，交流真誠，效果極佳。本次工作坊成為信息社會世界峰會了解中國立場的一個重要窗口，促進了中國與世界的交流，實現了當初提交舉辦這個工作坊的初衷。

（整理：本刊編輯部 責任編輯：李曉暉）

圖3：工作坊現場：鐘布，方興東，胡獻紅（自左至右）

圖4：熊澄宇，法國互聯網之父路易斯·普贊Louis Pouzin，方興東三人在探討全球互聯網口述歷史（自左至右)

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