走出多方主義和多邊主義的二元對立：如何客觀理解中國網(wǎng)絡(luò)治理
——汕頭大學(xué)在信息社會世界峰會論壇（WSIS Forum）舉辦工作坊綜述

2017年6月12-16日在瑞士日內(nèi)瓦召開的信息社會世界峰會（World Summit on the Information Society，簡稱WSIS）論壇已經(jīng)成為全球最大的“信息通信技術(shù)促發(fā)展”的年度盛會。信息社會世界峰會論壇是一個為全球多利益相關(guān)方創(chuàng)建的交流平臺，旨在促進實施信息社會世界峰會的行動方針，推進可持續(xù)發(fā)展的全球信息社會。該論壇為參會者提供了信息交流、知識創(chuàng)新和展示最優(yōu)實施方案的平臺，同時考察不斷演進的信息技術(shù)和知識社會發(fā)展現(xiàn)狀，確定信息科技新趨勢和促進新型伙伴關(guān)系的建立。作為討論信息通信技術(shù)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵平臺，信息社會世界峰會論壇也審查“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”執(zhí)行情況。本屆峰會由國際電信聯(lián)盟（ITU），聯(lián)合國教科文組織（UNESCO），聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議（UNCTAD）及聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）聯(lián)合主辦，由國際電信聯(lián)盟負責(zé)會務(wù)工作。

汕頭大學(xué)國際互聯(lián)網(wǎng)研究院在2017年初向大會提出申請要求在會議期間舉行專題工作坊，在本屆峰會介紹中國對互聯(lián)網(wǎng)治理及未來發(fā)展的一些看法和觀點，尤其是如何超越多方主義與多邊主義的簡單二元對立。信息社會世界峰會組委會認同了這個專題工作坊的重要性，特別設(shè)定在6月15日主會場A大廳舉辦工作坊。

原來設(shè)想工作坊主要闡述中國在互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的立場和觀點，來參會的人數(shù)不會太多。出乎意料的是，工作坊吸引了近百名信息社會世界峰會的與會者。聽眾席上除了有來自中國政府機構(gòu)的工作人員，更多的是歐洲各國的與會者，包括荷蘭經(jīng)濟事務(wù)部互聯(lián)網(wǎng)治理高級政策顧問ArnoldanRhijin及法國互聯(lián)網(wǎng)之父路易斯·普贊Louis Pouzin。

工作坊主持人汕頭大學(xué)國際互聯(lián)網(wǎng)研究院高級研究員鐘布首先介紹了論題背景：2014年3月，奧巴馬政府宣布，將不再擔(dān)任互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)的“管家”，放棄對“互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu)”（簡稱ICANN）的控制，但控制權(quán)不交給聯(lián)合國、國際電信聯(lián)盟或其他政府間機構(gòu)，而是交給“全球互聯(lián)網(wǎng)多利益相關(guān)方社群”（Multi-stakeholder）。“全球互聯(lián)網(wǎng)多利益相關(guān)方社群”，是一個包括學(xué)界、民間組織、行業(yè)組織乃至政府等行為體的組織。為避免交權(quán)后被其他政府或某個第三方控制或者“惡意接管”，在移交條件中，政府及政府間組織被限定為政策制定顧問的角色。

2016年10月1日，美國政府經(jīng)過漫長的政治爭論后終于同意將互聯(lián)網(wǎng)域名的管理權(quán)移交給ICANN，結(jié)束了美國對這一互聯(lián)網(wǎng)核心資源近20年的單邊壟斷。美國新總統(tǒng)特朗普和一些共和黨參議員包括Chuck Grassley、Ted Cruz和Roy Blunt，批評前總統(tǒng)奧巴馬放棄互聯(lián)網(wǎng)控制權(quán)后給互聯(lián)網(wǎng)帶來嚴重危險。不過，全球多數(shù)重要多利益相關(guān)方及分析人士認為，新的互聯(lián)網(wǎng)管理模式有助于加強全球社區(qū)挑戰(zhàn)有爭議的決定，并確保全球互聯(lián)網(wǎng)域名簿不會落入別有用心者手中。

互聯(lián)網(wǎng)誕生在美國。由于美國政府資助了互聯(lián)網(wǎng)開發(fā)，互聯(lián)網(wǎng)域名與地址管理權(quán)一直由美國政府壟斷。隨著互聯(lián)網(wǎng)在全球范圍內(nèi)的發(fā)展，域名與商業(yè)之間的沖突每天都在發(fā)生。進入2017年，盡管美國特朗普政府給互聯(lián)網(wǎng)治理現(xiàn)狀帶來不確定因素，但一些發(fā)展中國家如中國、南非和肯尼亞已經(jīng)在互聯(lián)網(wǎng)治理中發(fā)揮重要作用。這些第三世界國家除了有大量互聯(lián)網(wǎng)用戶外，還誕生了多樣化的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用平臺以及日益強大的互聯(lián)網(wǎng)公司。更重要的是，第三世界國家能夠為保持互聯(lián)網(wǎng)成為一個開放、安全、多元和富有活力平臺的全球性挑戰(zhàn)作出重大貢獻。

隨后，工作坊發(fā)起人汕頭大學(xué)國際互聯(lián)網(wǎng)研究院院長方興東作了主題發(fā)言。

方興東主題發(fā)言：走出多方主義和多邊主義的誤區(qū)

方興東強調(diào)，他的發(fā)言是站在智庫和學(xué)界的角度來觀察中國網(wǎng)絡(luò)治理，為大家討論全球互聯(lián)網(wǎng)治理提供“多一個角度，多一個聲音”。接著他重點厘清了對中國網(wǎng)絡(luò)治理普遍存在的多方主義和多邊主義二元對立的誤區(qū)。他認為，只有走出多邊和多方的二元對立，才能正確理解中國網(wǎng)絡(luò)治理的過去、現(xiàn)在和未來。

方興東說，看中國網(wǎng)絡(luò)治理，應(yīng)該更豐富、更多層次，不要概念化、符號化和片面化。總體而言，目前國際社會對中國網(wǎng)絡(luò)治理的理解，存在很大的誤解和偏見。畢竟，中國現(xiàn)在有7.5億網(wǎng)民，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)整體市值超過1萬億美元，其中BAT等領(lǐng)軍企業(yè)市值突破了3,000億美元。中國互聯(lián)網(wǎng)能取得如此大的成就，沒有強大的網(wǎng)絡(luò)治理的制度創(chuàng)新作為支撐，是不可想象的。客觀地說，中國網(wǎng)絡(luò)治理肯定是全球范圍經(jīng)驗最豐富、任務(wù)最繁重、挑戰(zhàn)最大的，尤其是在發(fā)展和創(chuàng)新方面，中國的成功經(jīng)驗值得全球借鑒。而發(fā)展和創(chuàng)新，也是網(wǎng)絡(luò)治理最重要的一面。當(dāng)下國際社會往往因為中國內(nèi)容管理方面的爭議而給中國網(wǎng)絡(luò)治理打上標(biāo)簽，可能就會一葉障目。其中關(guān)于多方和多邊的對立，就是其中的典型。

在國際社會看來，中國是網(wǎng)絡(luò)治理中典型的多邊主義代表，往往放置在歐美倡導(dǎo)的多方主義的對立面。而中國政府也一貫倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，主張網(wǎng)絡(luò)治理政府主導(dǎo)，也自然將自己認可為多邊主義的代表。的確，中國現(xiàn)實世界的發(fā)展經(jīng)驗，就在于堅持強政府。但是，網(wǎng)絡(luò)治理不一樣。20多年來，中國事實上存在著強大的多方模式，一直是學(xué)界、業(yè)界和社會等自下而上的力量，激勵和推動著中國互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展。中國有僅次于美國的強大的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，有著全球依賴度最高、最活躍的網(wǎng)民群體，學(xué)界也在中國互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)始初期以及后來發(fā)展中扮演了重要角色。只有強大的多方模式，才能解釋今天中國互聯(lián)網(wǎng)的成就。大家可能都高估了政府的能力和作用。將多邊和多方對立起來，是不對的，影響了我們對客觀實踐的理解，也是有害的。事實上，無論是西方還是中國，面對互聯(lián)網(wǎng)浪潮越來越大的挑戰(zhàn)，政府都會感受到越來越無能為力。大家面臨的共同問題，都不是政府過于強大，而恰恰是政府治理能力跟不上。事實上，中國網(wǎng)絡(luò)治理出現(xiàn)的很多問題，根源不是政府很強大，而恰恰是政府力不從心。比如，中國存在著一個千億級的黑色產(chǎn)業(yè)，這是典型政府治理能力缺失，導(dǎo)致“失控”的產(chǎn)物，是無孔不入的電信詐騙、網(wǎng)絡(luò)攻擊、假新聞等各種網(wǎng)絡(luò)亂象的根源。這些不依靠多方模式，就不可能得到緩解。所以，全球網(wǎng)絡(luò)治理，最終多方模式和多邊模式，應(yīng)該雙管齊下，缺誰的作用，網(wǎng)絡(luò)治理都難以為繼。最大程度調(diào)動和發(fā)揮政府和其他各利益相關(guān)方的積極性和能動性，將是未來全球性的大趨勢。

多方主義和多邊主義最根本的差異就是政府的角色問題。尤其是擔(dān)心政府力量一家獨大，抑制其他力量的參與和發(fā)揮作用，導(dǎo)致權(quán)力的失衡和治理的扭曲。從這個角度講，中國網(wǎng)絡(luò)治理的確有著自己的特點。而其中最大的特點就是“九龍治水”。歐美倡導(dǎo)的多方模式，是政府作為平等的一方，共同治理，是去政府中心化的模式，可以稱之為外部多元主義。而中國政府主張是以政府為主導(dǎo)，在主權(quán)國家主導(dǎo)的聯(lián)合國體系內(nèi)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)治理體系。而實際上，中國網(wǎng)絡(luò)治理真正的情況可能是在歐美理念和中國政府主張兩者之間，是政府內(nèi)部去中心化的，可以稱之為內(nèi)部多元主義。理解這一點，必須更深入看待中國政府在網(wǎng)絡(luò)治理中的真實作用。因為政府是一個結(jié)構(gòu)性的權(quán)力體系，不能看作是鐵板一塊，而是橫向和縱向高度分割的。縱向有中央和地方不同的層級，橫向有各個不同的部委，參與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)管理工作的部委有20個左右。真正以控制為目的的部門并不多，大多數(shù)部委比如工信部、發(fā)改委、教育部等都是以發(fā)展和應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)為己任的。而在省市一級的地方政府，更像區(qū)域的CEO，以發(fā)展為導(dǎo)向推動互聯(lián)網(wǎng)的產(chǎn)業(yè)和應(yīng)用的發(fā)展。所以，多層次了解中國政府的運作機制，尤其在網(wǎng)絡(luò)治理中的作用，才能理解中國互聯(lián)網(wǎng)20多年來發(fā)展的成果。

當(dāng)然，中國網(wǎng)絡(luò)治理也面臨很多挑戰(zhàn)，目前的核心問題包括：

1、以BAT為代表的超級網(wǎng)絡(luò)平臺如何有效治理？這些平臺現(xiàn)在權(quán)力巨大，充當(dāng)了網(wǎng)絡(luò)空間“二政府”的角色，往往自己制定規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則。缺乏基本的法律制約和監(jiān)督。這方面，其實很需要“多方模式”發(fā)揮更大的作用；

2、中國社會對于互聯(lián)網(wǎng)的依賴程度遠遠高于西方，但隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，政府的社會治理能力并沒有與時俱進。政府的實際社會治理能力與社會發(fā)展的實際需求之間，形成了越來越大的鴻溝。這個鴻溝反而是當(dāng)今中國很多問題趨于嚴重的根源。比如網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)上非法集資、各種網(wǎng)絡(luò)犯罪等，損害更大的是廣大底層百姓的利益；

3、中國互聯(lián)網(wǎng)全球化程度不夠，缺乏全球視野。因此，中國互聯(lián)網(wǎng)公司在規(guī)模上不斷發(fā)展壯大，但是在互聯(lián)網(wǎng)精神、互聯(lián)網(wǎng)價值觀方面，并沒有站在時代的前沿和人類的高度，引領(lǐng)中國社會的發(fā)展。中國互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)該從“13億人思維”走向更加開闊的“75億人思維”。

核心問題就是中國和世界之間依然缺乏足夠的交流和理解。這是大家對中國網(wǎng)絡(luò)治理充滿誤解的原因。中國網(wǎng)絡(luò)治理的確存在諸多不足，問題不少，但是，都在努力改進中。就像看一個半瓶水的瓶子，有人看到的是半瓶是空的，有人看到的是半瓶是滿的。而我們作為中國互聯(lián)網(wǎng)的全程參與者，看到的是瓶子里面的水在越來越滿。如何將中國與世界之間的交流從當(dāng)前的“窄帶交流”走向“寬帶交流”，這就是我們努力的重點之一。我們正在推動的“全球互聯(lián)網(wǎng)口述歷史”項目，就是基于這樣的理念。希望能夠通過這些互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域最關(guān)鍵人物的口述歷史，讓外界能夠更好了解中國互聯(lián)網(wǎng)的客觀實際和真實狀況。同時，也能夠讓中國能夠更好了解全球最新趨勢和前沿。

總之，無論是中國政府自己的網(wǎng)絡(luò)治理主張本身，還是外界對中國網(wǎng)絡(luò)治理的認知，都應(yīng)該走出多方主義和多邊主義的二元對立。因勢利導(dǎo)，順勢而為。

圖1：方興東在WS I S論壇開幕式

接下來主持人鐘布邀請聯(lián)合國教科文組織傳播與信息項目官員胡獻紅發(fā)言。

圖2：ITU趙厚麟秘書長（中間）接見工作坊主要成員

聯(lián)合國官員胡獻紅發(fā)言：聯(lián)合國教科文組織的“互聯(lián)網(wǎng)普遍性”概念框架

她首先感謝汕頭大學(xué)邀請聯(lián)合國教科文組織參加這樣一個非常重要和有意義的話題討論。多方利益相關(guān)者的參與是教科文組織195個成員國2015年認可的一個互聯(lián)網(wǎng)治理普遍性原則（Internet Universality）的重要一環(huán)。教科文組織正在制定一套指標(biāo)，以幫助各國政府和其他利益攸關(guān)方實施會員國在2015年商定的“互聯(lián)網(wǎng)普遍性”框架。“互聯(lián)網(wǎng)普遍性”框架涉及到互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的四個方面，教科文組織認為這四個方面對其充分發(fā)揮潛力促進可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，可被概括為“權(quán)利—開放—可及—多方”原則（R-O-A-M原則）的這四個方面分別是：權(quán)利（R），互聯(lián)網(wǎng)立足于人權(quán)；開放（O），具有開放性；可及（A），應(yīng)人人可及；多方（M），得益于多方參與。第4類（多方）——多方參與指標(biāo)——將能夠評估不同利益相關(guān)群體在多大程度上可以參與互聯(lián)網(wǎng)治理和發(fā)展。

就多方利益相關(guān)者參與的概念來說，許多人在不同情境下有不同的理解。在聯(lián)合國教科文組織的“互聯(lián)網(wǎng)普遍性”概念框架里，多方利益相關(guān)者的參與，主要指政府部門、國際組織、私營企業(yè)、技術(shù)社群、學(xué)術(shù)機構(gòu)、公民社會、媒體等等各類不同主體和代表不同利益的部門能夠一同參與到互聯(lián)網(wǎng)的治理和政策制定過程中來，在此過程中，也要保證一個社會中不同的社會經(jīng)濟地位人群，以及婦女兒童的參與和發(fā)聲。在國際層面的互聯(lián)網(wǎng)治理上，發(fā)展中國家和發(fā)達國家要同樣參與到國際規(guī)則的制定過程之中。全面貫徹多方利益相關(guān)者參與的原則是要實現(xiàn)有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)權(quán)利、開放性和可及性準則的保障。對教科文組織來說，互聯(lián)網(wǎng)設(shè)施對于和平、可持續(xù)發(fā)展和消除貧困意義重大，參與是必不可少的。在彌合利益相關(guān)方的利益沖突方面，參與性機制有助于減少互聯(lián)網(wǎng)濫用。“普遍性”在這里突出了互聯(lián)網(wǎng)的共同治理。

胡獻紅最后介紹稱，教科文組織正在就多方利益相關(guān)者參與做一個深入的政策研究，即將在年底日內(nèi)瓦舉行的第12屆IGF發(fā)布題為《多利益相關(guān)方參與互聯(lián)網(wǎng)治理的演進》（The evolution of Multi-stakeholder Participation in Internet Governance）的政策報告：

這項研究作為對互聯(lián)網(wǎng)普遍性新戰(zhàn)略的一種回應(yīng)，受到了聯(lián)合國教科文組織的委托，并由互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會和ICANN共同贊助，為了更好地了解在信息社會世界峰會（WSIS）得到明確認可和支持的多利益相關(guān)方在過去十年中參與互聯(lián)網(wǎng)治理的方式。本研究通過回顧相關(guān)文獻，研究了多利益相關(guān)方參與互聯(lián)網(wǎng)治理的相關(guān)理論，并總結(jié)了一些多利益相關(guān)方在實踐中應(yīng)用的案例研究。

這項研究強調(diào)了多利益相關(guān)方參與互聯(lián)網(wǎng)治理的重要性，并且研究了在實踐中面臨的挑戰(zhàn)。在沒有慣例的情況下，本研究總結(jié)了一些經(jīng)驗和建議，當(dāng)適用于具體情況時，能夠加強多利益相關(guān)方模式在實踐中的應(yīng)用。

本項目的案例研究并沒有按照特定的順序，從肯尼亞到巴西，再到韓國，最后研究了由互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF）主持的全球多利益相關(guān)方的倡議。

在肯尼亞，來自媒體、商業(yè)界、民間社會、學(xué)術(shù)界和發(fā)展部門的與會者被邀請參與2004年10月舉辦的首次會議。在會議上成立了KICTANet，作為一個寬松的聯(lián)盟和網(wǎng)絡(luò)，為國家制定ICT政策框架。

在巴西，Marco Civil da Internet，也被稱為“巴西互聯(lián)網(wǎng)權(quán)益法案”（Brazilian Internet Bill of Rights ）或“巴西公民互聯(lián)網(wǎng)權(quán)利框架”（Brazilian Civil Rights Framework ），是通過一個由在線平臺實現(xiàn)的多利益相關(guān)方進程所制定的。該平臺在2009年收到了2000個關(guān)于草案的公眾意見，并作為傳統(tǒng)立法過程中的補充分支。

事實也證明，在解決2012年韓國的用戶身份驗證條款所面臨的憲法挑戰(zhàn)時，一個被動的多利益相關(guān)方合作是有用的。

這些研究的目的是為了更好地了解多利益相關(guān)方方法應(yīng)用于促進互聯(lián)網(wǎng)普遍性的實踐方式。盡管研究中的每一個案例都為多利益相關(guān)方參與方式的應(yīng)用提供了寶貴的經(jīng)驗教訓(xùn)，但一個更普遍的教訓(xùn)是，多利益相關(guān)方的安排必須根據(jù)具體的背景和問題進行仔細的調(diào)整，這些安排包括參與的利益相關(guān)方有哪些，他們?nèi)绾螀⑴c，其代表的利益，以及驅(qū)動流程的價值（如公開性、透明度等）。

除一般性結(jié)論以外，還可以從案例和文獻綜述中提取更具體的價值觀，以便更好地了解多利益相關(guān)方過程。這些價值觀鞏固了那些支持多利益相關(guān)方機制的建議，這些機制也可以反過來支持互聯(lián)網(wǎng)的普遍性原則，并包括了對多利益相關(guān)方機制的要求：

1. 包容性；2. 多樣性；3. 協(xié)同性；4. 透明度；5. 靈活和相關(guān)性；6. 隱私和安全；7. 可問責(zé)。

針對上述提出的一般建議和下一步具體操作步驟，提出下述九項建議：

1. 提高對多利益相關(guān)方方法潛在好處的認識；

2. 對多利益相關(guān)方方法進行精心設(shè)計與考量，以滿足每個互聯(lián)網(wǎng)治理挑戰(zhàn)的獨特要求；

3. 采取多利益相關(guān)方行動前，必須對每個互聯(lián)網(wǎng)治理挑戰(zhàn)進行明確定義與架構(gòu)分析；

4. 應(yīng)首先確定相關(guān)的、合法的利益相關(guān)方；

5. 多利益相關(guān)方的工作方法必須是公開透明、具有包容性的；

6. 需為多利益相關(guān)方的合作提供多個平臺；

7. 利益相關(guān)方的多樣性必須考慮區(qū)域、語言和利益的多樣性等因素；

8.促進問責(zé)制的措施應(yīng)納入多利益相關(guān)方工作進程；

9.多利益相關(guān)方的進程和成果進行不斷評估。

教科文組織希望這個研究對各國的互聯(lián)網(wǎng)治理和政策實踐能夠提供一定參考，也邀請來自中國和其他國家的多方利益相關(guān)者參與到教科文組織制定互聯(lián)網(wǎng)普遍性指數(shù)的過程中來，歡迎參加教科文組織舉辦的研討會，以及通過在線平臺提交建議和意見，該平臺有包括中文在內(nèi)的六種聯(lián)合國官方語言版本：https://en.unesco.org/internetuniversality/consultation

最后，主持人鐘布還邀請日內(nèi)瓦互聯(lián)網(wǎng)平臺主任Jovan Kurbalija博士發(fā)言。Kurbalija贊同大家的發(fā)言，認為中國將在互聯(lián)網(wǎng)治理中扮演越來越重要的角色。他希望國際社會多利益相關(guān)方不能忽略中國在全球互聯(lián)網(wǎng)治理的貢獻和作用。

發(fā)言結(jié)束后，現(xiàn)場的觀眾踴躍提問，參加工作坊的成員一一作答，氣氛熱烈，交流真誠，效果極佳。本次工作坊成為信息社會世界峰會了解中國立場的一個重要窗口，促進了中國與世界的交流，實現(xiàn)了當(dāng)初提交舉辦這個工作坊的初衷。

（整理：本刊編輯部 責(zé)任編輯：李曉暉）

圖3：工作坊現(xiàn)場：鐘布，方興東，胡獻紅（自左至右）

圖4：熊澄宇，法國互聯(lián)網(wǎng)之父路易斯·普贊Louis Pouzin，方興東三人在探討全球互聯(lián)網(wǎng)口述歷史（自左至右)

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