□羅翊喬

比較視角下我國實行高薪養廉制度研究

□羅翊喬

我國經濟和社會發展自改革開放以來取得了舉世矚目的成就。但與此同時，公務員腐敗現象也一直是全社會和廣大人民群眾關注的熱點問題。自黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央持續保持懲治腐敗的高壓態勢，堅持無禁區、全覆蓋、零容忍，嚴肅查處腐敗分子。[1]隨著我國反腐敗斗爭的逐步深入，社會各界對如何從制度上解決這一問題開展了熱烈討論。基于這一現狀，我國一些學者通過國際治腐經驗，尤其是以我國香港、新加坡及北歐地區和國家為代表，紛紛發表了我國能否實行高薪養廉制度的看法。

一、高薪養廉制度基本理論

（一）關于“高薪養廉”的定義問題

近年來，國內學者從不同角度出發對“高薪養廉”的定義問題進行了諸多探索，但目前仍未有一個公認或統一的概念。

具有代表性的是，張云、王洪強曾在《從“高薪養廉”的視角談我國的廉政建設》一文中指出，“高薪養廉”這一概念最早來自于新加坡，主要目的是為了減少腐敗案件的發生，基本形式是給予公務員較高的薪酬，盡量滿足其物質方面的欲望。

綜觀國內各學者對“高薪養廉”定義的闡釋，筆者認為，所謂“高薪養廉”，主要針對的是國家公務員，一方面，政府提供給他們較高的工資和社會保障水平；另一方面，輔以較為完善的懲罰機制和監督體系，以期他們能夠保持自身職務行為的廉潔性的一種制度措施。

（二）關于“高薪”和“養廉”問題

從“高薪養廉”的字面意義來看，“高薪”是手段，“養廉”是目的，對象則為全體國家公務員。[2]

“高薪”是一個相對的概念。一般認為，相較于社會其他行業的平均工資標準，公務員的薪酬達到其2-3倍及以上，即可被視為“高薪”。

“養廉”是一個廣義的概念。據我國刑法有關規定，國家工作人員應當保持其職務行為的廉潔性，否則有可能涉嫌職務犯罪。所以，“廉”不僅僅是指不貪污賄賂犯罪，而且還包括不搞權力尋租，不假公濟私，不徇私枉法，不瀆職侵權，辦事公正廉潔。

二、失敗的教訓——我國清代

中國自古以來就深受“官本位”和“高官厚祿”思想的深刻影響，歷史上也不乏以“厚祿”來“養廉”的爭議與實踐。比較典型的是，清代雍正年間實行的“養廉銀”制度。

（一）實施背景

1.中央及地方財政困難。從康熙中期開始，國庫虧空就已經很嚴重了。到康熙后期則愈演愈烈，中央和地方各級財政困難程度日益加劇，以致“庫帑虧絀，日不暇給”的局面。康熙六十一年，國庫只存八百余萬兩。而地方上的情況更為嚴重，以江蘇為例，“江蘇各屬歷年積欠錢糧至少有千余萬兩”,經過雍正的徹查后,“通計自首及察出侵蝕銀四百萬余兩”。地方藩庫的大量虧空，直接導致了國庫收入銳減，也造成了中央及地方財政的緊張和惡化。[3]

2.吏治腐敗，大案頻發。清代各級官吏的貪腐之風自入關以來便長久不衰，直至亡朝。林起龍曾上疏順治皇帝：“今貪官污吏遍天下,雖有彈劾,不過十分之一,其他弊端較之明季更甚”。乾隆時期的巨貪和珅，在皇帝的庇護下，位及人臣二十余年, 橫征暴斂，賣官鬻爵，富可敵國，終其一朝而無人敢問。后在嘉慶初期被查, 和珅被查抄的家產估銀八千七百余萬兩，超過大清政府全年財政收入的數倍有余, 其腐敗程度不可想象。

3.官員俸祿過低，物價飛漲。清代的官俸大致參照明制,實行俸銀祿米制。據《清會典事例》記載，正從一品,俸銀一百八十兩，祿米一百八十斛；正從二品，俸銀一百五十五兩，祿米一百五十斛；……從九品，俸銀三十一兩五錢二分；祿米三十一斛五斗二升。[4]以知縣為例，一年的俸銀是45兩，平均每個月才不足4兩，放到尋常老百姓的家中，生活尚且富裕，但作為一個知縣來講，實在是有些捉襟見肘。

清代中后期，物價逐漸上漲，通貨膨脹日益加劇，但官員們的俸祿卻并沒有隨著物價而調整。以每畝土地為例，順治元年（1644年）良田價格不過二、三兩，至康熙初年（1662年），田價漸長，四、五兩不等，但到嘉慶二十年（1815年），已達到五十余兩。物價的上漲，貨幣隨之貶值，官員俸祿的實際購買力下降，如果再加上罰俸，要想做一名清官，其家庭的基本生活很難得到保障。

4.攤派橫行，火耗苛重。封建官場對于徭役賦稅的額外征收早已有之，但清朝的攤派現象更為嚴重。清監察御史李發甲曾在奏折中寫道:“每歲民間正項錢糧一兩，有派到三兩、四兩、五六兩以至十兩……而于朝廷正供之外，輒加至三倍、四倍、五六倍以至十倍不止”。由此，攤派橫行的狀況可見一斑。

在這些攤派中，最主要的就是“耗羨”。征收耗羨之重，讓清朝老百姓的生活苦不堪言。雍正也深刻地認識到了這個問題，并發表感慨:“今錢糧火耗，日益加增，重者每兩加至四五錢，民脂民膏，胺削何堪。至州縣差徭，巧立名色，恣意荀派，竭小民衣食之資，供官司奴隸之用”。征收耗羨之重，讓清朝的老百姓民不聊生，同時也加劇了清代官吏的腐敗。

（二）基本內容

1.耗羨歸公。耗羨包括兩部分：火耗和余羨。國家稅收主要征收銀錢和米糧。火耗，是指碎銀熔化重鑄為銀錠時的折耗；余羨，又包含雀羨和鼠羨等，是指米糧在貯存過程中因麻雀、老鼠等原因而產生的損耗。

雍正二年，山西巡撫諾岷鑒于本省耗羨問題突出、虧空嚴重，遂向皇帝奏請“請將通省一歲所得耗銀提存司庫，以二十萬兩留補無著虧空，余分給各官養廉”。雍正批準后，耗羨歸公政策開始在山西試行，其后又在全國各地逐步推行。

2.養廉銀發放。養廉銀的資金來源基本是歸公后的耗羨銀，主要用于各級官吏的日常生活和公費補貼。養廉銀的收支使用視各省的具體情況而定, 各省的長官根據下屬級別的大小和事務的繁簡定出分數,而后從司庫中提取, 最后分發給各級官員以“養廉”。

據《清代會典事例》卷261記載，雍正十二年各級官員的養廉銀數目為：總督，13000～30000兩；巡撫，10000～15000兩；布政使，5000～9000兩；學政，1600～4000兩；道員，1500～6000兩；知府，800～4000兩；知縣，400～2000兩。同等級別的官職，由于各地事務的繁簡、賦稅的多寡以及社會經濟發展水平的不同，養廉銀數額相差巨大，甚至達數倍之多。

（三）結果

養廉銀制度實施之初，還是有一定成效的。中央和地方政府財政漸豐，吏治逐漸清明，官員貪腐之風有所改善，甚至為乾隆盛世做出了不可磨滅的貢獻。但到清朝后期，由于養廉銀制度自身的局限性以及種種弊端，不但沒有解決官員腐敗問題，反而使清朝的腐敗愈演愈烈。最后，養廉銀制度以失敗而告終。

三、成功的經驗——香港與新加坡之比較

中國香港和新加坡都是世界上最廉潔的地區和國家之一。據透明國際組織2017年1月25日發布的最新《2016年清廉指數》顯示，在176個樣本國家和地區中，新加坡排名第7位，香港排名第15位。[5]它們成功的治腐實踐，無疑對我國的廉政建設具有重要借鑒意義。

（一）高薪養廉制度

1.實施背景。香港在上世紀60年代末70年代初開始經濟高速發展，隨之而來的是貪污和賄賂案件大量發生，權錢交易演變成為一種公開手段：救護車送病人前要先交“茶錢”；消防員滅火前要先收“開喉費”。但是，最突出的還是警務部門的“集團腐敗”。當時，香港警察與黑社會聯手收取老百姓的“保護費”，一個警察每月的平均工資大概是200元左右，而收取的“保護費”多達2000元，是正常收入的8～10倍。當時，負責反腐敗的工作機構還是英國皇家香港警察的反貪污部，但是其工作一直未取得有效成果，令廣大香港市民頗為不滿，同時也飽受社會輿論抨擊。[6]

新加坡1965年正式獨立后初期，整個國家還是很腐敗的。而且，國家公務員的薪酬很低，與其他企業職工的平均工資收入差距較大。對此，新加坡第一任總理李光耀曾說“為黨付出辛苦勞動的黨員必須付給他們客觀的薪水，以俸養廉”。1985年，李光耀提出要減少政府干部和高級公務員與私營企業界高級管理人員之間的收入差距，以降低腐敗的發生。1989年開始較大幅度地提高工資。1994年實行部長和高級公務員年薪與6個私營企業界前4名高級人員的平均工資掛鉤的政策，部長和高級官員拿他們三分之二的薪水,并根據經濟狀況上下浮動。[7]

2.基本內容。在香港，公務員的薪俸待遇十分優厚，其經費一般由政府從財政中劃撥。從1972年到1982年，香港對中下級公務員的薪金提高了2～2.5倍，以后還以平均每年10%左右的幅度不斷增長。據香港特區政府公布的《2014年度公務員薪酬調整方案》顯示，低、中級公務員統一加薪4.71%，高級公務員加薪5.96%，低級公務員月薪在1.78萬港幣以下，中級公務員月薪為1.78萬至5.46萬港幣，高級公務員月薪則在5.46萬港幣以上。此外，還有相應的福利待遇和社會保障。首先是住房補貼，政府每年提供一定數量的低租金公屋給低級公務員居住，年資稍長或資歷較老的高級公務員則可享受約等于月薪1/3的住房補貼，部分更可在購房時享受為期10年、相當于月薪50%的購房津貼。其次是醫療保障。一般來說，公務員及其家屬可免費享用公立醫院所提供的醫療服務，并且在門診看病時可使用優先通道。[8]

在新加坡，自上世紀80年代開始，每隔幾年就會上調公務員的工資，其整體薪資水平保持良性提升。新加坡國家工資委員會也會根據社會各行業從業人員的收入情況發布公務員“工資指導”，從而保證大多數公務員的工資處于社會中上等水平，如新加坡總理的月薪為50000新元，部長30000新元，高級公務員12000～20000新元。

此外，新加坡還有集養老、醫療、住房、教育和家庭保障等多種功能為一體的綜合性社會保障體系—中央公積金制度。它是由政府和個人共同承擔的期權制度，以退休前的廉政行為作為期權條件，其中20%左右來源自公務員的工資，20%左右來源自政府的補助。公務員工作時間越久，公積金儲蓄也就越多。它不僅對新加坡廉政建設起到了重要作用，而且較好地保障了公務員生活質量。

（二）配套措施和制度

高薪養廉制度并不是一個孤立的單元，還要有其他相應嚴格的法律制度和有效的監督體系與之相匹配，這些配套措施和制度形成合力，從根本上構建了清正廉潔的香港和新加坡。

1.法律制度。香港的反腐法律體系主要包括：《廉政公署條例》，主要就廉政公署的運轉、工作程序、權限、人員構成等作出了規定；《防止賄賂條例》，主要是腐敗問題的具體性規定，其中包括對貪污受賄的界定，相應的執法、司法程序及定罪處罰等；《香港選舉（舞弊及非法行為）條例》，主要是對選舉過程中的舞弊及非法行為加以界定，并明確相應的法律后果。

新加坡的反腐法律體系主要包括：《防止貪污法令》，主要規定了符合定罪的構成要件和關于訴訟程序及證據規則方面的具體規定；《不明財務充公法令》，主要規定了當嫌疑人擁有與自身收入不相符合的財產，又不能解釋合法來源時，政府可以凍結和沒收他的財物，以防止其向外轉移。

2.反腐敗機構。香港的反腐敗機構是廉政公署（ICAC），它是一個獨立行使反腐敗職能的執法機構。廉政公署由三個部門組成：執行處，防止貪污處和社區關系處，分別對應調查，預防和教育。也正是由于這三個部門“三位一體”的架構，成為了廉政公署高效廉潔的組織保證：一方面通過執行處全力肅貪，讓腐敗分子逢貪必被抓而“不敢貪”；另一方面則將反貪重心前移，通過防止貪污處審核政府部門的法律文件、工作程序等工作，堵塞貪污漏洞，使相關人員“不能貪”；同時通過社區關系處的宣傳教育讓公務員“不想貪”，培養反貪防貪和廉潔自律的深厚土壤。[9]

新加坡的反腐敗機構是貪污調查局（CPIB），它是反貪污賄賂的最高專門機構和獨立組織。分為兩個部門：行動部和行動與特別支援部。它具有兩個突出的特點：一是高效率。對于署名的投訴和舉報，必須在一個星期內給予正式答復；一旦決定調查的案件，必須在48小時內展開調查；除非案情復雜，所有案件必須在3個月內調查完畢。二是獨立性。它直接隸屬于總理公署，工作由總理直接領導，對總理負責；而且不必借助警察局等執法機關的力量，就能夠獨立地對貪腐案件進行立案和偵查。[10]

3.監督機制。香港的內外并行的監督機制。廉政公署自成立以來就設有一個內部監察及調查小組，名為L組，負責調查廉署工作人員是否有貪腐行為，并向律政司司長及審查貪污舉報咨詢委員會報告，調查屬實的話，廉政專員就可以將其解雇。廉政公署之外還設有四個咨詢委員會和一個投訴委員會，分別是貪污問題咨詢委員會、審查貪污舉報咨詢委員會、防止貪污咨詢委員會、社區關系市民咨詢委員會和廉政公署事宜投訴委員會。[11]

新加坡的嚴密完善的立體監督體系，具體包括：第一，財產申報制度。該制度規定所有公務員包括其配偶和家庭生活成員的財產都要公開申報，并接受相關部門審查。第二，公共服務委員會，由政府外的社會各階層人士組成，專司公務員的任用、核定、晉升和獎懲，且不受政府部門干涉。第三，官民溝通的電子平臺。通過該平臺的實時輿情收集與監測，政府可以了解和評估基層民意，并接受群眾和社會監督。

四、我國實行高薪養廉制度的可行性分析

高薪養廉制度是否符合現代中國的國情？我國是否又具備了實行高薪養廉制度的條件呢？下面，筆者將從主觀條件和客觀條件兩方面進行分析。

（一）主觀條件方面

1.歷史文化傳統。中華民族五千多年的歷史，深受儒家思想精髓影響。無論是孟子強調的“民為貴，社稷次之，君為輕”，還是后來顧炎武說的“不廉，則無所不取；不恥，則無所不為”，都強調了古代官員以民為本和修身養性的道德觀念以及老百姓對從政者應當是“清官”的美好期望。如果對現代公務員施以“高薪”的話，無論能不能達到“養廉”的目的，都會與我國傳統的倫理觀念相違背。

2.人民群眾心理。有些領導干部一方面貪污腐化嚴重，另一方面生活極度奢靡，長期脫離群眾，導致了官民、干群關系緊張。人民群眾對貧富差距和官員的享樂主義、奢靡之風深惡痛絕，在這種情況下如果實行高薪養廉，勢必會增加人民群眾的反感和心里不平衡感。

香港和新加坡是發達地區和國家，人民收入和生活條件普遍偏高，社會保障制度健全，而且突出強調構建“服務型政府”，官民關系較為融洽，對公務員施以“高薪”，人民群眾相對可以理解并給予支持。

3.人性需求。美國著名心理學家馬斯洛（Abraham H. Maslow）1943年在《人類激勵理論》中曾指出，人類需求像階梯一樣從低到高按層次分為五種，分別是生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求。相對而言，前兩個需求的滿足，通過物質等經濟條件很容易實現，如加薪提成；而后三個需求的滿足，則更加需要通過精神條件來實現，如給予肯定和榮譽等。有需求就會有行為，這個理論從一個側面揭示了官員腐敗的動機。從人性需求層次理論角度來講，“高薪”并無法滿足一位官員不同層次的需求，所以也無法達到全面“養廉”的目的。

4.薪俸和廉潔的關系。毋庸諱言，官員的俸祿水平的確與自身職務行為的廉潔性存在著密切的關系，雖低薪很難養廉，但高薪也不必然就能養廉。腐敗產生的原因是多種多樣的，所以要想促進官員的廉潔性，也要采取多方面的措施。“以史為鏡，可以知興替”，清代養廉銀制度的失敗即深刻地揭示了這一道理：實施高薪養廉制度，正確認識薪俸和廉潔的關系是其前提。否則，就會走向失敗。

（二）客觀條件方面

1.政治制度。我國憲法第一條規定：社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。鄧小平同志曾指出社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。所以，公務員實行“高薪”與我國的國家性質和國情相違背。

我國憲法序言明確社會主義的建設事業是由中國共產黨領導的。《中國共產黨章程》第二條規定：中國共產黨黨員必須全心全意為人民服務，不惜犧牲個人的一切，為實現共產主義奮斗終身。

所以，不同于香港和新加坡的資本主義和政黨制度，我國特殊的國情和政治制度決定了高薪養廉制度在中國行不通。

2.經濟實力。我國是發展中國家，擁有近14億人口，人均GDP約8280美元，東西部和城鄉發展差距比較大，經濟總量和總體發展水平還不高，經濟基礎比較薄弱。而我國香港和新加坡是發達地區和國家，兩者的經濟實力可以雄踞亞洲。其中，香港人口約737萬，人均GDP約42423美元；新加坡人口約554萬，人均GDP約52889美元。顯而易見，我國內地與香港、新加坡之間的經濟實力和經濟發展水平差距過于懸殊。

而公務員的工資主要靠國家財政支出。據人社部發布的《2015年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，截至2015年底，全國共有公務員716.7萬人，且財政供養人員超過5000萬人。如此龐大地公務員群體如果要大幅提升工資水平，勢必會極大的壓縮我國基礎設施建設、科教文衛體等公共服務和社會保障體系的支出費用，從而對我國的稅收和財政造成莫大的壓力。而香港和新加坡財政和稅收充實，人民普遍比較富裕，社會保障體系較為健全，且堅持“小政府，大社會”的理念，公務員隊伍精干，人數少，擁有給予公務員優厚待遇的基礎。

3.法律和監督機制。雖然我國已于2011年基本形成了中國特色社會主義法律體系，但是在廉政建設方面還沒有制定出一整套嚴格的法制體系，關于反腐敗方面的立法還存在著一些不足，有待進一步規范和完善。在司法和執法層面還存在有諸多有法不依、執法不嚴、徇私枉法的現象。

從近年來落馬貪官和大案要案的數量之多來看，其犯罪情節之惡劣、涉案金額之巨大，都是觸目驚心的，這說明我國的權力運行監督機制還存在很大問題。[12]如果不把權力關進制度的籠子里，那么即便給予公務員高薪，他們也會千方百計的追求私利。

綜上，高薪養廉能夠在我國香港、新加坡等地區和國家得到推行，并達到良好的效果，是由相關背景、制度、歷史、財力以及配套措施和機構等因素決定的。而高薪養廉制度并不符合我國國情，且不具備實行條件，所以在我國不能夠推行。

[1]張曉松.習近平重要講話釋放反腐六大信號[N].新華每日電訊，2015-01-14（004）.

[2]韓沛錕. “高薪”能否養廉與治腐[J].人民論壇，2011 (14):48-49. [3]王兆偉. 清代前期養廉銀制度研究[D]. 安徽大學, 2013. [4]王堯禮.清代文官的收入[J].文史天地，2004（9）: 47-49.

[5]Transparency International. Corruption Perceptions Index 2016［EB/OL］. http://www.transparency.org/news/feature/ corruption_perceptions_index_2016.

[6]單民.香港與內地反貪污賄賂若干問題比較[J].中國刑事法雜志，1999（6）:67-76.

[7]劉國雄.新加坡的廉政建設[M].人民出版社，1994.

[8]陳然.公務員為何在香港如此吃香？［EB/OL］. http:// paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/2016-12/08/con

tent_173339. htm.

[9]何亮亮.零容忍:香港廉政公署40年肅貪記錄[M].中國友誼出版公司，2012.

[10]賈學勝.新加坡反貪刑事法治的特色[J].東南亞研究，2009（2）：52-56.

[11]劉曉玉.新時期加強反腐敗斗爭的模式比較研究——以新加坡和香港為例[J].中共濟南市委黨校學報，2016（2）:11-14.

[12]趙秉志，彭新林.習近平反腐倡廉思想研究[J].北京師范大學學報（社會科學版），2015（5）:122-133.

作者：北京師范大學刑事法律科學研究院碩士研究生

責任編輯：宋英俊