涂 勇 ，何秉順 ，賀明春

（1.中國水利水電科學(xué)研究院，100038，北京；2.水利部防洪抗旱減災(zāi)工程技術(shù)研究中心，100038，北京；3.青海省水利廳，810001，西寧）

一、背景簡介

山洪災(zāi)害防治非工程措施能否長期、正常發(fā)揮效益，關(guān)鍵在于運行維護管理工作是否到位。隨著全國山洪災(zāi)害防治工程建設(shè)高峰期的結(jié)束，全國山洪災(zāi)害防治項目由大規(guī)模建設(shè)期轉(zhuǎn)向運行服務(wù)期，大量監(jiān)測預(yù)警設(shè)備、設(shè)施正在山洪災(zāi)害防御過程中發(fā)揮越來越重要的作用，但同時監(jiān)測預(yù)警設(shè)施運行維護管理問題逐漸凸顯。如何有效解決山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警設(shè)施運行維護管理問題，保證系統(tǒng)高效運行，確保各類設(shè)施長效發(fā)揮作用，成為迫在眉睫的問題。針對全國山洪災(zāi)害防治運行維護工作的現(xiàn)狀，《山洪災(zāi)害防治非工程措施運行維護指南》《山洪災(zāi)害防治非工程措施運行管理要求》《山洪災(zāi)害防治非工程措施運行維護經(jīng)費測算參考資料》等重要文件先后印發(fā)，各省、市、縣根據(jù)本地實際情況，研究制定了運行維護管理辦法，落實各級管護職責(zé)，確保系統(tǒng)正常運行，發(fā)揮最大的防災(zāi)減災(zāi)效益。

青海省作為典型西部省份，地形復(fù)雜，降雨時空分布不均，在部分地區(qū)容易形成極端強降雨，造成人員傷亡和財產(chǎn)損失。青海省自2010年山洪災(zāi)害防治項目啟動以來，已累計完成投資4.37億元，其中中央補助資金3.86億元，地方配套資金0.51億元。截至目前，在29個縣（區(qū)）布設(shè)雨量、水位、圖像、視頻等各類監(jiān)測站點1 300余處，搭建縣級會商分中心29處，配備無線預(yù)警廣播3 300套，共編制縣級山洪災(zāi)害防御預(yù)案29個、鄉(xiāng)級預(yù)案304個、村級預(yù)案2 064個。初步建成了覆蓋青海省29個縣（區(qū)）的山洪災(zāi)害雨水情監(jiān)測、預(yù)警網(wǎng)絡(luò)及省本級、8個市（州）、29個縣（區(qū)）的三級監(jiān)測預(yù)警平臺。青海省山洪災(zāi)害非工程措施目前運行狀況整體較好，但也存在人員、經(jīng)費、設(shè)備穩(wěn)定性等方面的問題，有必要對運行維護現(xiàn)狀進行分析，梳理運行維護過程中存在的突出問題，并提出有針對性的建議。

二、青海省山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)運行維護現(xiàn)狀

1.監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)運行現(xiàn)狀

29個縣（市、區(qū)）全部建立了較為完備和現(xiàn)代化的水雨情自動監(jiān)測系統(tǒng)和預(yù)警平臺，建設(shè)了網(wǎng)絡(luò)、應(yīng)急供電、服務(wù)器、視頻會商等信息化設(shè)施，運行狀況良好，運行維護工作由各項目縣（市、區(qū)）防汛辦人員負(fù)責(zé)管理和維護。通過監(jiān)測預(yù)警平臺，可以實時掌握基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和水雨情信息，發(fā)布內(nèi)外部預(yù)警及響應(yīng)，下達(dá)指揮調(diào)度指令，全面提高山洪災(zāi)害防御工作能力。自2018年6月以來，青海省山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警平臺共接入雨量站976個，其中運行正常站點759個，上報率78%。

2.群測群防體系、簡易預(yù)警設(shè)施運行情況

29個縣（市、區(qū)）初步建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組、戶五級山洪災(zāi)害防御責(zé)任體系，在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村一級建立了群測群防組織指揮機構(gòu)。按照《山洪災(zāi)害防御預(yù)案編制導(dǎo)則》，縣、鄉(xiāng)、村均編制了山洪災(zāi)害防御預(yù)案，并在每年汛前對縣防指成員單位以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）山洪災(zāi)害防御指揮人員、責(zé)任人、預(yù)警人員、片區(qū)負(fù)責(zé)人進行培訓(xùn)。大力開展山洪防治知識宣傳，組織了防御演練，極大增強了群眾的防災(zāi)避災(zāi)意識。預(yù)警設(shè)施設(shè)備安裝在基層村、組之中，但由于基層技術(shù)力量薄弱，后期的運行維護工作亟待解決。按照國家要求的群測群防體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，青海省基本達(dá)到了群測群防“十個一”的標(biāo)準(zhǔn)。

3.管理制度建立情況

青海省各項目縣（市、區(qū)）建立健全符合實際的建后運行管理機制，明確項目建設(shè)管護責(zé)任，落實運行維護管理單位和人員，建立健全相關(guān)規(guī)章制度。爭取運行管理維護經(jīng)費列入縣（市、區(qū)）級財政預(yù)算，確保項目長期正常運行和效益發(fā)揮。目前省級層面制定了《運行維護指導(dǎo)意見》和資金測算辦法，各縣制定了運行維護管理制度共15件。

4.運行維護經(jīng)費情況

由于青海省財政力量薄弱，各項目縣（市、區(qū)）努力將運行維護經(jīng)費納入同級財政年度預(yù)算。截至目前，有8個縣運行維護經(jīng)費納入了財政預(yù)算，但多數(shù)項目縣（市、區(qū)）運行維護經(jīng)費尚未落實，沒有納入地方財政預(yù)算。

5.基層運行維護人員情況

各級防汛部門及氣象、水文、水庫等部門建設(shè)的山洪災(zāi)害防治非工程措施監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)設(shè)施設(shè)備實行歸口分級管理，由各建設(shè)管理單位負(fù)責(zé)日常維護運行工作，其中在項目建設(shè)合同有效期內(nèi)的由承建單位負(fù)責(zé)。各項目縣已全部建立管理制度，落實了1～2名專職管理人員，青海省已實施項目的省本級、8個市（州）和29個縣（區(qū)）中，共有平臺操作人員61名。

6.運行維護模式

目前，青海省山洪災(zāi)害防治項目多采用自行維護方式，移交給專業(yè)部門管理和向社會購買服務(wù)的比例逐年提高。2018年青海省共有6個縣的自動監(jiān)測站點移交給水文部門管理，4個縣的采用社會購買服務(wù)，其余為自行維護；6個縣的監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)移交給專業(yè)部門管理，6個縣的采用社會購買服務(wù)方式，其余為自行維護；2個縣無線預(yù)警廣播移交給專業(yè)部門管理，4個縣采用社會購買服務(wù)的方式，其余為自行維護。

三、非工程措施項目運行維護存在的問題

1.運行維護資金嚴(yán)重短缺

山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警站數(shù)量多、分布廣，網(wǎng)絡(luò)、平臺設(shè)備維護復(fù)雜，運行維護投入大。山洪災(zāi)害非工程措施項目設(shè)施設(shè)備的定期檢修、養(yǎng)護等運行管護經(jīng)費是保證整個監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)良性運行的基礎(chǔ)保障。青海省地方財政困難，項目縣（區(qū)）均為國家或省級貧困縣，縣級財政拮據(jù)，絕大部分均無法落實后期運行管護費。據(jù)統(tǒng)計，青海省每年應(yīng)落實運行維護經(jīng)費1 568萬元，近3年實際落實122萬元、230萬元、228萬元，僅占 7%～14%，已落實的運行維護經(jīng)費與實際需求相差較大，不能滿足正常的通信、供電、檢修等費用支出，老化故障設(shè)備得不到及時維修更新，影響了山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的正常運行。

2.人員缺乏，技術(shù)力量薄弱

山洪災(zāi)害非工程措施運行維護任務(wù)重，大部分管理人員為兼職的非技術(shù)人員，流動性大，尚未全面建立基層預(yù)警員補助制度，鄉(xiāng)、村干部及預(yù)警信息人員變換快，部分縣（區(qū)）技術(shù)培訓(xùn)不能及時到位，影響了監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)正常運行和效益發(fā)揮。項目縣目前已有的平臺操作人員只能進行簡單的操作，無法應(yīng)對平臺故障處理和突發(fā)情況，對設(shè)施設(shè)備缺乏專業(yè)養(yǎng)護，僅能開展簡單的清洗和外觀檢查工作。

3.設(shè)備完整性差，損壞、老化現(xiàn)象嚴(yán)重

山洪災(zāi)害防治項目建設(shè)的監(jiān)測預(yù)警設(shè)施設(shè)備屬電子產(chǎn)品，淘汰快、更新快，且由于長期暴露在野外，前期部分已建設(shè)備設(shè)施存在不同程度的老化或損壞現(xiàn)象，因雷擊、汛期洪水等因素導(dǎo)致的站點、設(shè)備損毀情況每年均有發(fā)生，急需對前期監(jiān)測預(yù)警設(shè)施設(shè)備進行提質(zhì)改造和升級。2010—2013年已建26個縣非工程措施項目設(shè)備運行至今已有4～7年，雨量筒、太陽能電池板及無線預(yù)警廣播等設(shè)施設(shè)備損壞和老化現(xiàn)象嚴(yán)重，設(shè)備使用年限明顯縮短；設(shè)施設(shè)備丟失現(xiàn)象時有發(fā)生，完整性較差，導(dǎo)致大部分站點信息無法實時傳輸，預(yù)警信息不能及時播報。

4.農(nóng)牧區(qū)山洪災(zāi)害運行維護管理較為粗放

藏區(qū)、牧區(qū)縣運行維護工作一直是青海省山洪災(zāi)害防治工作的薄弱環(huán)節(jié)。青海省少數(shù)民族眾多，居住較為分散，山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警設(shè)備運行維護力量不足，目前大部分處于無人看管的現(xiàn)狀，由于運行經(jīng)費未落實，無法購買社會服務(wù)，加上干部流動性較大，無法開展山洪災(zāi)害運行維護工作。

5.山洪災(zāi)害防御工作面臨的機構(gòu)調(diào)整挑戰(zhàn)

青海省部分縣（市）水利、國土、林業(yè)等部門合署辦公，水利工作缺乏固定機構(gòu)和人員，基本靠項目來維持，加上目前面臨機構(gòu)調(diào)整，這種情況在今后一段時間內(nèi)將無法得到改善。

四、建 議

一是深挖潛力，積極落實運維經(jīng)費。省市縣水利部門積極向上匯報爭取上級領(lǐng)導(dǎo)對山洪災(zāi)害防治非工程措施的重視，積極落實項目運行維護資金，協(xié)調(diào)省級財政部門，根據(jù)青海省山洪災(zāi)害非工程措施運行維護經(jīng)費測算結(jié)果，納入本級財政預(yù)算，建立運行維護經(jīng)費的穩(wěn)定來源渠道，確保已建項目長期發(fā)揮效益。

二是立足現(xiàn)有規(guī)模，全面統(tǒng)籌山洪災(zāi)害防治項目建設(shè)。經(jīng)過近幾年山洪災(zāi)害防治項目建設(shè)，青海省在設(shè)備數(shù)量、規(guī)模、密度等方面已經(jīng)基本滿足山洪災(zāi)害防御的需要，在今后項目設(shè)置上，要立足于目前規(guī)模，原則上不再新建。在全省層面上全面統(tǒng)籌山洪災(zāi)害項目建設(shè)，充分發(fā)揮已建工程的作用，確保山洪監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)從信息采集、信息預(yù)警、信息發(fā)布到信息反饋各個環(huán)節(jié)運行正常，使山洪災(zāi)害防治非工程措施持續(xù)發(fā)揮效益。在設(shè)備選型上要考慮設(shè)備的可靠性，采購適應(yīng)青海省高海拔、高寒地區(qū)特點的產(chǎn)品。

三是推動集約化購買服務(wù)，采用新技術(shù)降低成本。針對山洪災(zāi)害防治非工程措施監(jiān)測站點數(shù)量多、技術(shù)含量較高、運行維護任務(wù)重、時效性強的實際情況，青海省防辦要加強與同級水文、氣象、廣電、通信等部門的聯(lián)系溝通，完善管護機制，借鑒河北、山西、浙江、江西、河南、湖北、湖南、寧夏等省（自治區(qū)）的經(jīng)驗，將自動監(jiān)測站網(wǎng)運行維護交給水文部門管理；將預(yù)警設(shè)施設(shè)備、預(yù)警平臺等移交信息化專業(yè)部門運行維護。以地域相近為原則劃分運行維護區(qū)域 （如海東片、海西片等），鼓勵多個縣打包購買服務(wù)，通過公開招投標(biāo)，依托第三方技術(shù)服務(wù)進行專業(yè)化維護管理，將山洪災(zāi)害雨水情監(jiān)測站點、縣級平臺、無線預(yù)警廣播、視頻會商設(shè)備等運行維護工作交由一家單位負(fù)責(zé)運行維護。由運行維護單位對監(jiān)測預(yù)警設(shè)施進行升級改造，采用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)有效監(jiān)控各監(jiān)測預(yù)警設(shè)施運行狀態(tài)；同時將縣級山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)平臺向云技術(shù)方向進行升級完善，在堅持以縣為單元開展山洪災(zāi)害防御責(zé)任主體不變的基礎(chǔ)上，減少縣級運行維護工作壓力。

四是進一步明確山洪災(zāi)害防御主體責(zé)任。進一步提高對山洪災(zāi)害防治非工程措施運行維護工作重要性的認(rèn)識，切實強化責(zé)任意識，建立健全運行維護管理機制，落實運行維護管理主體和管護責(zé)任。縣級黨委政府要切實擔(dān)負(fù)起山洪災(zāi)害防御、監(jiān)測預(yù)警非工程措施運行管理的主體責(zé)任，做好運行維護經(jīng)費落實、操作人員培訓(xùn)、工作制度制修訂、監(jiān)測預(yù)警設(shè)施設(shè)備等固定資產(chǎn)管理與更新、運行管理考評等工作，推動運行維護工作良性健康發(fā)展。對于鄉(xiāng)村的簡易預(yù)警設(shè)施設(shè)備，應(yīng)指導(dǎo)市縣結(jié)合村支兩委工作職能，明確管護責(zé)任主體，落實監(jiān)測預(yù)警員（管護員）制度，創(chuàng)造工作條件，保障簡易監(jiān)測預(yù)警設(shè)備的長效運行。

五是強化監(jiān)督管理。把山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)運行管理作為防汛工作的一項重要任務(wù)來抓。汛前，省市應(yīng)對轄區(qū)內(nèi)縣級山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)進行重點抽查，發(fā)現(xiàn)的問題要全部登記造冊，督促有關(guān)單位限期整改到位。汛期應(yīng)利用省市級山洪災(zāi)害信息管理及信息共享平臺，及時監(jiān)視縣級平臺和監(jiān)測站網(wǎng)及預(yù)警設(shè)備運行情況，并定期通報，必要時向縣級人民政府通報。同時督導(dǎo)、指導(dǎo)和協(xié)助縣級防辦有效落實群測群防體系。每年汛后，及時開展年度山洪災(zāi)害防治非工程措施運行管理考評工作。

六是加大培訓(xùn)力度。青海省已實施項目的省本級、8個市（州）和29個縣（區(qū)）中，共有平臺操作人員61名，運行維護管理人員嚴(yán)重不足，且存在人員流動性大等問題，平臺操作人員知識和能力不足等問題。要明確縣級防辦至少有3名以上人員能夠熟練操作縣級平臺，參與值班的同志對縣級平臺操作做到應(yīng)知應(yīng)會。扎實開展山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)操作培訓(xùn)，確保相關(guān)人員按照規(guī)程監(jiān)視雨水情和處置預(yù)警，并具有一定的日常維護管理能力。進一步加強對藏區(qū)、牧區(qū)的技術(shù)幫扶，開展遠(yuǎn)程維護，逐步使相關(guān)人員具備一定的運行維護管理能力。

七是規(guī)范運行管理。進一步完善青海省山洪災(zāi)害防治非工程措施運行維護管理指導(dǎo)意見，盡快落實細(xì)則并印發(fā)；完善檢查、操作使用、應(yīng)急處置、保管與更新、考評等相關(guān)工作機制，逐步建立健全山洪災(zāi)害非工程措施運行管理的制度體系。建立健全平臺操作規(guī)范化流程，按照規(guī)定的預(yù)警信號、預(yù)警流程、預(yù)警方式及時向預(yù)警對象發(fā)布預(yù)警信息。建立簡易雨量報警器、水位報警器監(jiān)測、預(yù)警和報告規(guī)范化流程，按照“不漏一戶，不落一人”的要求發(fā)送預(yù)警信號，充分發(fā)揮群測群防體系作用，實現(xiàn)山洪災(zāi)害防御關(guān)口前移、及時處置。