農村水務自主管理改革與對策
——以北京市為例

張 偉 ，唐 麗 ，馬 樂 ，袁順全

（1.北京城市系統工程研究中心,100035,北京；2.北京市郊區水務事務中心，100195,北京）

一、我國積極推動以自主合作為特征的農村基層水務管理改革

1.“鄉政村治”農村基層治理體系的形成是我國水務管理改革的重要基礎

20世紀70年代末期我國開始了農村改革，改變了原有的村集體治理結構，農戶重新成為生產決策的基本單元，鄉村社會自主性增強，自主合作管理成為農村治理和發展的內在需求；80年代后，我國農村基層“鄉政村治”的治理體系初步形成；90年代以后開展的農村稅費改革進一步優化了農村基層自主合作治理的環境，新形勢下我國農村基層治理向服務、自主、法治、互動和多元協同轉型。

“鄉政村治”農村基層治理體系的形成，為我國農村基層水務管理開展自主合作改革提供了良好的基礎與條件。一方面，隨著農村實行聯產承包責任制，國家對農村水利設施建設的投入不足，農田水利建設逐步萎縮，同時國家于1988年推行的涉農服務機構改革，使得水管單位發展困難，農村水利設施管理困難，一些水利設施維修維護跟不上。另一方面，隨著我國村民自治制度不斷完善，原來由國家承擔的組織農民的責任轉由農村基層自治組織承擔，鄉村社會自主管理的能力不斷增強。

2.近20年來我國基層水務管理開始自主治理改革

20世紀90年代中期以來，在政府相關部門的推動下，我國基層水務管理開始了自主管理改革。一是我國基層水務管理改革的方式主要是自上而下的制度變革，焦點在于水利工程設施管理體制改革，改革的基本方向是市場化，但由于忽視了農村社會的內在特質,政府與市場關系理順不到位，市場化和社會化改革實踐進展相對有限。二是結合自主灌溉模式不斷推廣，積極推動農民用水協會等自主管理組織建設。我國從20世紀80年代開始研究探索適合國情的灌區節水灌溉管理模式，90年代中期以后，形成多元化的灌區管理模式，自主管理趨勢明顯。2004年年底，湖北、湖南、廣西、山東等20省(自治區、直轄市）組建了6 000多個農民用水協會。遵循先試點再推廣的實踐路線，2005年開始在全國推廣建立農民用水協會。據不完全統計,截至2013年,全國已組建農民用水協會近5萬個。目前，農民用水協會作為我國灌區和農村基層最為重要的用水節水管理模式，在一些地方取得了良好的效果。

二、自主管理理論及其對我國農村基層水務管理改革實踐的適用性

1.公共池塘資源的自主管理理論

公共池塘資源 (Common-pool resources)的自主管理理論是由美國著名行政學家、政治經濟學家、諾貝爾獎獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆于1990年提出的。

公共池塘資源是指同時具有非排他性和競爭性的物品，是在一定地域內人們可以共同使用整個資源系統但分別享用資源單位的公共資源。在競爭性使用中，公共池塘資源存在擁擠效應和過度使用，當用水戶和用水量達到一定規模，某些用水戶用水必然損害其他用水戶用水，便形成擁擠效應；擁擠效應有時會導致農戶為了滿足自身的用水需求而不擇手段地過度取水，破壞水資源設施,甚至造成水利設施的廢棄，以及公共池塘資源的過度使用。

奧斯特羅姆認為，在較小規模公共資源的環境中，人們可以通過溝通交流建立起信任依賴甚至合作的關系，個體在參與集體活動中會表現出利他的一面，而不是徹底的利己主義者。基于公共池塘資源概念，她提出通過集體行動管理池塘公共資源的自主管理理論，核心觀點如表1所示。

2.自主管理理論對我國農村基層水務管理的適用性

農村水資源是一種公共池塘資源，既是可再生資源，又具有稀缺性，具備混合產權屬性，且資源使用者可構成相互傷害。農村地下水資源可以視為一種準公共物品，具有非排他性，即一定范圍的用水戶都可以使用，但同時具有競爭性，隨著用水戶增加，地下水資源將會耗竭，利用和供給成本增加，因此用水戶不可能毫無限制地利用地下水資源。

首先，我國農村水務管理在很大程度上符合自主管理理論的適用條件，河湖水體屬于公共池塘資源。其次，我國農村實行村民自治制度，經過多年發展，村委會組織管理能力和村民參與水務管理的能力有所提升，已經具備自主管理的基本條件。最后，自20世紀90年代中期開始，在世行項目推動下，我國開始推行農民用水協會管理模式，積極鼓勵和支持農民用水合作組織創新發展，積累了大量可供借鑒的實踐經驗。

表1 自主管理理論的核心觀點

此外，在國家和地方層面，基于自主管理理論的基層水務管理政策不斷完善，在試點基礎上，2003年水利部發布《關于印發小型農村水利工程管理體制改革實施意見的通知》（水農〔2003〕603 號），提出把組建包括農民用水協會在內的農民用水合作組織作為改革的一個目標方向；2005年中央1號文件 《中共中央、國務院關于進一步加強農村工作，提高農業綜合生產能力若干政策的意見》（中發〔2005〕1 號）指出對受益戶較多的小型工程，可按受益范圍組建用水合作組織，相關設施歸用水合作組織所有；2011年中央1號文 《關于加快水利改革發展的決定》（中發〔2011〕1號）提出大力發展農民用水合作組織，同年第一次中央水利工作會議提出加大農民用水合作組織的扶持力度；2012年，水利部等發布《關于進一步健全完善基層水利服務體系的指導意見》（水農〔2012〕254 號），特別提出“組織指導農民用水合作組織建設與運行”是基層水利服務機構的一項重要職能；2014年水利部、國家發改委等聯合印發《關于鼓勵和支持農民用水合作組織創新發展的指導意見》（水農〔2014〕256 號），提出鼓勵和支持包括農民用水協會在內的“農民用水合作組織”發展。

以北京為例，在國家相關政策指導下，在試點基礎上積極推行農民用水協會，并創新性地制定與實施農村管水員制度，取得了良好的實踐效果。2006年，北京市政府轉發了市水務局等五部門《關于建立本市農村水務建設與管理新機制的意見》（京政辦發〔2006〕41 號），明確提出建立農民用水協會，規定農民用水協會屬于社會團體法人，下設農村管水員。農村管水員的主要職責是機井管理、用水計量、水資源費征收、河道管護等工作。結合農民就業安置工作，組建農村管水員隊伍。同年，北京市發布了《關于印發北京市農民用水協會及農村管水員隊伍建設實施方案的通知》（京水務農〔2006〕75 號），要求在全市各區縣組建農民用水協會和農村管水員隊伍。根據文件要求，北京市各區組建了125個農民用水協會，以及10 800人的農村管水員隊伍。2013年，北京市發布了《關于進一步健全完善區縣及基層水務管理體制的指導意見》，提出促進農民用水合作組織及管水員隊伍健康發展，發揮村級農民用水協會的作用，引導農民積極參與水務社會化管理。2014年，北京市委、市政府發布了《關于調結構轉方式發展高效節水農業的意見》，提出尊重農民的主體地位，創新農民組織方式，為進一步強化農民用水協會和管水員的積極作用提供依據。之后，北京市各區對農村基層水務管理實踐進行總結，不斷提升基層水務自主管理組織和人員的業務能力，完善相關管理規范。

三、從自主管理理論視角看我國農村基層水務管理改革實踐中存在的問題

1.我國農村基層水務自主管理改革普遍存在的問題

一是在普遍推廣農民用水協會等自主管理組織建設的過程中，一些基礎條件并未得到實質性保障。一方面，從自主管理理論視角來看，農村基層水務管理涉及復雜的制度問題，制度設計對于農民用水合作組織能否充分發揮作用或效能具有關鍵作用，包括完善的水權制度和產權制度，需要注重對用水合作組織的產權界定，產權界定越清晰，管理成本越低，市場配置機制的作用越明顯。另一方面，從空間范圍來看，2005年水利部、國家發展改革委、民政部等部門聯合下發《關于加強農民用水戶協會建設的意見》，開始在全國范圍內推廣農民用水協會建設，農民用水協會建設從原來試點時期主要在地表水灌區向其他地區推廣，包括地下水灌區、地表水與地下水混合利用灌區，而在以地下水利用為主導的農村地區，水權制度不完善，迄今為止在世界范圍內尚缺乏較為完善的水務自主管理模式。

二是農民用水合作組織建設過程中，各地對自主管理的組織制度設計重視不夠。長期以來，農村以家庭聯產承包責任制為主的土地制度，導致農戶的集體意識比較淡化，在用水方面，各用水戶并未真正形成用水利益共同體，相互之間難以形成信任，相反“搭便車”和投機行為普遍存在，而依托基層政府或村委會而存在的農民用水協會由于缺乏必要的監督懲戒措施和手段，自主管理的優越性在實踐中大打折扣。盡管遵循了先試點再推廣的實踐路線，但對于該制度良好運行的條件和存在的挑戰認識不足，農民用水協會和管水員制度實踐效果總體滯后于政策設計。

2.北京市農村基層水務自主管理存在的問題

2015年北京全市有農民用水協會92個，村分會3 865個，農村管水員10 323名，解決了鎮村水務管理主體缺位的問題，成為目前北京市水務管理體系中最基礎的環節之一，在制度設計上使農村涉水事務有了實實在在的管理主體，成為農村水務管理的基礎支撐。北京市農村基層水務自主管理存在問題主要體現在以下幾個方面。

一是農民用水協會建設的前提條件尚需夯實。根據現有文獻，農民用水協會建設需要用水戶認同所有用水戶是個用水利益共同體，農民用水協會是農戶的利益代理人，并愿意彼此之間開展合作。但就現實來看，北京農村地區水資源利用以地下水為主，地下水水權從政策層面雖然明確，但在實踐中并不清晰，水價改革尚在積極推進，很多農村地區尚難以落實水費收取政策，一些地下水灌區主要是收取灌溉用電費用，地下水資源用水戶的利益共同體意識不強；由于北京市農民用水協會建設是典型的政府主導模式，農民用水協會依托鄉鎮或者流域水管部門建立，村分會依托村委會建立，一般而言，農民用水協會主管人員與政府或村委會領導人員具有高度一致性，農村用水戶之間的合作并沒有建立在自主基礎上，自主管理的優越性在實踐中也因此大打折扣。

二是井灌區自主管理的有效模式尚待進一步探索。北京以井灌區為主的立地條件，用水戶尚未形成自下而上的參與需求和利益聯系紐帶，動員與組織用水戶開展合作相對困難。地下水灌區的用水戶長期以來習慣免費從地下取水使用，難以接受用水計量收費；地下水沒有明確的空間賦存邊界，地下水資源量和可使用水量的核定相對比較困難，難以說服用水戶接受一定的用水標準；每個村灌溉機井數量、出水和灌溉條件往往存在一定的差異，難以形成普遍認可的取用水和收費標準；井灌區受氣候條件影響不直接，用水戶對于水資源危機缺乏切身體會，用水戶之間的利益關系相對較為松散，難以動員和組織用水戶參與用水管理。

三是農民用水協會的制度建設和落實尚待深化。首先，農村公共池塘型水資源的產權虛置。根據我國水法，農村水資源（包括農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水）歸國家所有，為集體共用水資源系統，農戶為單獨使用水資源單位，歸各農村集體經濟組織使用。但在實踐中，圍繞著水權制度改革和落實，基層水務管理者應當管什么，如何幫助用水戶完成其應盡的義務等方面，目前關于水權的法規在村鎮層面并不清晰，并沒有詳細說明農村用水戶權利及其相關的義務。其次，農民用水協會在發展過程中動員不足，用水戶對協會各項規章制度的參與不足。在試點探索階段，對于從西方引入的參與式管理理念缺乏充分的宣傳；在全面建設階段，各區也沒有將農村用水戶動員作為重要工作，用水戶對協會缺乏必要的參與，用水戶并未真正參與協會相關的工作規程制定和落實。再次，沒有形成可操作性的用水戶獎懲制度，對“搭便車”和投機行為缺乏必要的懲戒措施。最后，鑒于農民用水協會具有顯著的政府主導性，用水戶之間沖突的解決機制仍然以村委會協調為主，農民用水協會內部的自主解決機制尚未形成。

對照奧斯特羅姆主張的自主管理三個關鍵問題及八項原則，北京市農村基層水務自主管理存在問題如表2所示，有些在我國農民用水協會的運行中并沒有影響，例如清晰界定邊界、沖突解決機制、分權制組織原則顯得并不重要，這與我國農民用水協會在政府主導下建立、村委會起著重要作用密切相關。

四、對我國農村基層水務自主管理改革的政策建議

自主管理是我國農村基層水務管理改革的基本趨勢，農村基層水務自主管理的核心是 “用水戶參與管理”，成立農民用水合作組織是我國農村基層水務改革的重要任務。

一是因地制宜探索井灌區用水戶自主管理的有效模式。鑒于我國地表水灌區已形成相對成熟的模式，今后應該在更廣泛的井灌區探索農村水務自主管理有效模式，增強用水戶水資源節約意識，結合國家水權制度改革探索地下水資源量核定方式、用戶取用水和收費標準，提高用水戶自主參與管理的積極性和主動性。

表2 北京市農村基層水務自主管理存在的主要問題

二是通過多學科研究，強化農民用水合作組織的制度建設。從政治學、經濟學、社會學、管理學等多學科，對農民用水合作組織發展的社會基礎、內在動力、發展機制等進行深入研究，為制定農民用水合作組織制度、組織工作規范建設提供科學依據。同時開展農民用水合作組織制度建設的試點工作，發動農村用水戶積極參與自主管理組織，不斷完善現有農民用水協會的制度，尤其是形成用水戶溝通交流機制，在廣泛參與基礎上形成用水戶獎懲制度，結合本地文化習慣形成用水戶協商規范，規范協會運行管理，增強用水戶自主管理的能力和意識，強化農村基層水務管理，提升農村用水效率。