農村公共產品的供給矛盾與提升路徑研究

陳志偉

摘 要：當前，農村公共產品的供給側矛盾從橫向向縱深方向推進，而公共服務產品的價值性與服務性是當前農村公共產品供給的重要影響因素，本文通過文獻梳理來對當前農村公共產品的供給矛盾進行剖析。

關鍵詞：農村;公共產品;供給

一、引言

鄉村治理的舞臺從來都不缺少國家與農民之間角色的博弈與合作，相較于傳統差序治理，現代鄉村治理受到了城鄉二元結構的制約。改革開放以來，我國戶籍制度經歷了幾次改革之后，城鄉經濟結構、治理結構出現了較為差異性的模式，統籌推進城鄉一體化是解決城鄉二元結構的一個新思路，不過這也造成了鄉村自治進程中人才的流出，村莊“空心化”在部分地區十分明顯，城市化的快速發展也大幅削弱了鄉村自治的政治和經濟基礎。

鄉村自治在現階段或較長的一段時間仍然是我國基層治理中的重要課題。農村公共產品供給面臨著無序化、非集體性和收益排他性的矛盾。首先，農村公共產品面臨著無序化。改革開放以來，國家對市場經濟的改革，缺少對鄉村經濟的制度供給和安排，使得鄉村治理處在國家權力的邊緣及自生秩序的混亂當中。這種無序化使得村民自治并未發揮它原本的政治作用，尤其在農村公共產品供給過程中，這種無序性使得公共產品變得更加困難，集體利益無法得到表達，自治能力處在空懸。其次，非集體性的利益訴求越加明顯。在差序格局的鄉村治理中，農民依賴于小集體大權威，對于真正涉及到公共利益又處在個人利益的小算盤當中，使得公共產品并不能夠得到有效供給。最后，收益排他性在小農經濟當中尤為凸顯。農民不愿意讓自己獲得的利益與他人共享，“自掃門前雪”的現狀，讓民意很難趨向于利益最大化，農村公共產品供給也很難做到精準化。按照一刀切原則，中央和地方政府好的農村政策并不能真正讓農民獲得有效的公共供給，造成政策成果并沒有在鄉村得到很好的效果。現有的農村公共產品供給需要打破“需求表達機制”中的無理性訴求，讓農村公共產品供給彰顯公共性。

通過上文的闡釋，可以基本了解現階段農村公共產品出現的部分結構性問題，從而為下文文獻研究服務。

二、圍繞主體性關系的研究

圍繞主體性關系的研究，主要是相關主體與客體，即公共產品供給之間的關系。學者們試著從政府主體、村民主體和市場主體三個方面進行學理性研究。

首先，從政府主體研究來看。學者們以政府作為社會的組織者、參與者和分享者，從自身政治利益和社會利益出發提供公共產品供給。羅方和馬衛民認為地方政府為實現帕累托最優狀態，往往會偏離其軌道，導致公共供給資源配置失當或無效[1]。政府作為公共管理者，往往會偏向于利益最大化，而市場參與公共供給資源配置過程中并不會完全被政府所考慮進去的。在一些鄉村，市場也并沒有機會參與到農村公共產品供給中來，大多數是地方政府在進行供給配置。唐明和宋德安則認為，政府存在機會主義行為，不愿意犧牲較大的社會成本參與公共產品供給，往往會考慮到收支平衡[2]，經常見到一些農村地區公共產品供給過程中，存在非常多的立項卻無實施的項目，久而不建、久而不理等問題造成了大量公共資源的浪費。

其次，從村民主體來看。村民作為公共產品供給的受益者來說，是擁有評價、參議的權利。王浩認為，公共產品的供給自然卻少不了公共受益者即村民主體性的參與與決策，公共產品供給既離不開自上而下也離不開自下而上的決策，通過對話、協商和參與使農村公共產品供給得到有效配置[3]。公共產品得益于公共性，因而它的供給配置應當符合多數人的利益，村民的認同水平對集體性行動產生了影響，一些地區的村莊在對公共產品供給中進行籌資，在籌資過程中并沒有完全籌納到所需錢款，部分村民在政治算計中考慮到了公共產品在投入之后自身是否獲得與其相等的利益需求，而選擇放棄或拖延繳納錢款。付出與收益使得集體行動中的主體利益關系難以協調，在這種情況下又缺乏一定主導權威的組織和團體，使得公共產品供給面臨困境[4]。

最后，從市場主體看。市場是在資源配置中起決定性作用的，但是我國農村與城市之間的二元城鄉結構性矛盾使得市場主體很難能夠真正觸及到鄉村資源，自給自足的小農經濟仍然很難像美國大農場主一樣擁有較為多的市場資源獲取能力。目前，我國農村的公共產品供給仍然依賴于地方政府，因而擴大第三方的參與可以使公共產品供給能力上有較大的提升。李全勝認為，引入第三方，擴大市場在鄉村公共產品供給中的資源配置能力有利于提升農民自組織化程度，提高參與性，解決了政府單向的公共產品配給不足的能力[5]。通過以市場為輔的多元公共配給主體來有效整合農村公共服務資源和提升農村公共產品供給[6]。

三、公共產品供給提升路徑研究

一是供給的可持續性。當前，農村公共產品供給能力、水平和覆蓋范圍均不同，也涉及到其地區經濟發展水平、人文和地理環境等因素。李樂認為，公共產品供給有著重差別化、遞進性、可持續性及準確性，發揮好政策的可持續性，使得供給目標成效上實現新的突破[7]。在進行自上而下鄉村公共產品供給時，應當因地制宜的進行供給配置。申明銳和張京祥認為發揮政府資金的觸媒作用的同時，要考慮該地區的可承載能力，防止村民對公共產品的提供不買單的心態，造成財政資金浪費的現象[8]。公共產品供給并不是“大鍋飯”，況且隨著鄉村經濟水平和可支配收入的提高，一些生產性的公共產品并不會讓村民買單，注重鄉村可持續發展來實現公共產品有效供給才是應有之義。

二是注重農村村民的需求表達。公共產品涉及的受惠方，即利益主體——村民的有效需求能反映供給的質量和水平，而現有我國農村公共需求表達機制仍不完善，一些地區村民存在“政治冷漠”，對公共產品供給并不抱有興趣，很多人認為公共產品供給是自發行為，與自身利益并沒有太多牽連。例如，廁所改造過程，有的是地方政府自發行為，有的是村民自治組織根據上級組織決定安排后再討論廁所改造的具體實施細節，因而也造成了大部分村民對公共行為采取冷漠心態。周小花認為，村民的組織化、自治能力、表達渠道等都缺乏，從一定程度上影響了村民的公共產品供給需求的表達，造成主客體之間的不平衡不充分的矛盾。因此，需完善農民對公共產品需求表達機制，提升村民自治能力[9]。在資源下鄉的背景下，充分進行動員，與農民合作達成公共產品的供給，必不可少的是注重農民的需求表達，從壓力型轉化為動力型。陳鋒認為，提倡民主形式，進行一事一議將資源與農民對公共產品的需求偏好實現較好的結合，有利于實現治理共識，實現有效供給[10]。

三是明確政府主體責任。能夠明確一些地區能夠實現公共產品的自我供給，政府應當加強引導，完善相關體制機制。李燕凌和周妍認為，建設責任型、法治型和服務型政府，要加強供給側結構性改革，通過考核制度、問責制度提升政府在公共產品的供給和服務能力[11]。公共產品供給的公共性和惠民性決定了它容易被少數利益集團和官員所利用，一些地方政府在推進公共產品服務供給時，存在機會主義行為。如何避免機會主義產生，羅芳認為要在頂層設計上下功夫。因為頂層設計自身存在漏洞，機會主義就會在政府和市場之間鉆空子，損害農民的利益，使得公共產品供給低下[12]。

農村公共產品供給既要自下從受惠者農民的利益出發，尊重農民的需求表達;也要自上進行頂層設計，從制度上制約機會主義的存在，實現農村公共產品的有效供給。

四、結語

實現農村公共產品供給并非易事，地方政府在執行相關政策時，應因地制宜地實現精準公共供給。精準意味著從源頭上、過程上和執行上應充分尊重農民的合理需求，不斷提升村民的自治能力，增強政府的供給效率和發揮第三方參與，推動農村公共產品供給能力現代化。

參考文獻：

[1]羅方，馬衛民.地方政府政治均衡與農村公共物品供給關系研究[J].三峽大學學報，2014（4）.

[2]唐明，宋德安.地方政府制度性公共產品有效供給[J].西北大學學報（哲學社會科學版），2017（9）.

[3]王浩.政治參與、基層民主與農村公共物品供給[J].遼寧行政學院學報，2014（10）.

[4]周延飛.農村公共產品供給的集體性行動[J].山東行政學院，2018（8）.

[5]李全勝.治理語境下農村公共服務體系的缺失與重構[J].河南社會科學，2012（6）.

[6]余晴.整體性治理視角下農村公共服務資源整合路徑[J].遼寧農業科學，2015（5）.

[7]李樂.供給側視角下的農村基本公共服務實證研究[J].南方農村，2018（4）.

[8]申明銳，張京祥.政府主導型鄉村建設中的公共產品供給問題與可持續鄉村治理[J].國際城市規劃，2016（34）.

[9]周小花.農村公共產品需求表達機制研究——基于農民組織化程度的視角[J].安徽農業科學，2011（39）.

[10]陳鋒.治理轉型下的農民國家認同與基層治理——鄂東北楊村修路案例對于農村公共品供給機制的啟示[J].中共福建省委黨校學報，2010（6）.

[11]李燕凌，周妍.農村公共產品供給側結構性改革的路徑與政策架構[J].江蘇農業科學，2017（45）.

[12]羅方，馬衛民.地方政府政治均衡與農村公共物品供給關系研究[J].三峽大學學報，2014（4）.