農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給矛盾與提升路徑研究

陳志偉

摘 要：當(dāng)前，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給側(cè)矛盾從橫向向縱深方向推進(jìn)，而公共服務(wù)產(chǎn)品的價(jià)值性與服務(wù)性是當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要影響因素，本文通過文獻(xiàn)梳理來對(duì)當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給矛盾進(jìn)行剖析。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;公共產(chǎn)品;供給

一、引言

鄉(xiāng)村治理的舞臺(tái)從來都不缺少國家與農(nóng)民之間角色的博弈與合作，相較于傳統(tǒng)差序治理，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理受到了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約。改革開放以來，我國戶籍制度經(jīng)歷了幾次改革之后，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了較為差異性的模式，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一個(gè)新思路，不過這也造成了鄉(xiāng)村自治進(jìn)程中人才的流出，村莊“空心化”在部分地區(qū)十分明顯，城市化的快速發(fā)展也大幅削弱了鄉(xiāng)村自治的政治和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)村自治在現(xiàn)階段或較長的一段時(shí)間仍然是我國基層治理中的重要課題。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給面臨著無序化、非集體性和收益排他性的矛盾。首先，農(nóng)村公共產(chǎn)品面臨著無序化。改革開放以來，國家對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的改革，缺少對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的制度供給和安排，使得鄉(xiāng)村治理處在國家權(quán)力的邊緣及自生秩序的混亂當(dāng)中。這種無序化使得村民自治并未發(fā)揮它原本的政治作用，尤其在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中，這種無序性使得公共產(chǎn)品變得更加困難，集體利益無法得到表達(dá)，自治能力處在空懸。其次，非集體性的利益訴求越加明顯。在差序格局的鄉(xiāng)村治理中，農(nóng)民依賴于小集體大權(quán)威，對(duì)于真正涉及到公共利益又處在個(gè)人利益的小算盤當(dāng)中，使得公共產(chǎn)品并不能夠得到有效供給。最后，收益排他性在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中尤為凸顯。農(nóng)民不愿意讓自己獲得的利益與他人共享，“自掃門前雪”的現(xiàn)狀，讓民意很難趨向于利益最大化，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給也很難做到精準(zhǔn)化。按照一刀切原則，中央和地方政府好的農(nóng)村政策并不能真正讓農(nóng)民獲得有效的公共供給，造成政策成果并沒有在鄉(xiāng)村得到很好的效果。現(xiàn)有的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給需要打破“需求表達(dá)機(jī)制”中的無理性訴求，讓農(nóng)村公共產(chǎn)品供給彰顯公共性。

通過上文的闡釋，可以基本了解現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品出現(xiàn)的部分結(jié)構(gòu)性問題，從而為下文文獻(xiàn)研究服務(wù)。

二、圍繞主體性關(guān)系的研究

圍繞主體性關(guān)系的研究，主要是相關(guān)主體與客體，即公共產(chǎn)品供給之間的關(guān)系。學(xué)者們?cè)囍鴱恼黧w、村民主體和市場主體三個(gè)方面進(jìn)行學(xué)理性研究。

首先，從政府主體研究來看。學(xué)者們以政府作為社會(huì)的組織者、參與者和分享者，從自身政治利益和社會(huì)利益出發(fā)提供公共產(chǎn)品供給。羅方和馬衛(wèi)民認(rèn)為地方政府為實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)，往往會(huì)偏離其軌道，導(dǎo)致公共供給資源配置失當(dāng)或無效[1]。政府作為公共管理者，往往會(huì)偏向于利益最大化，而市場參與公共供給資源配置過程中并不會(huì)完全被政府所考慮進(jìn)去的。在一些鄉(xiāng)村，市場也并沒有機(jī)會(huì)參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中來，大多數(shù)是地方政府在進(jìn)行供給配置。唐明和宋德安則認(rèn)為，政府存在機(jī)會(huì)主義行為，不愿意犧牲較大的社會(huì)成本參與公共產(chǎn)品供給，往往會(huì)考慮到收支平衡[2]，經(jīng)常見到一些農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品供給過程中，存在非常多的立項(xiàng)卻無實(shí)施的項(xiàng)目，久而不建、久而不理等問題造成了大量公共資源的浪費(fèi)。

其次，從村民主體來看。村民作為公共產(chǎn)品供給的受益者來說，是擁有評(píng)價(jià)、參議的權(quán)利。王浩認(rèn)為，公共產(chǎn)品的供給自然卻少不了公共受益者即村民主體性的參與與決策，公共產(chǎn)品供給既離不開自上而下也離不開自下而上的決策，通過對(duì)話、協(xié)商和參與使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給得到有效配置[3]。公共產(chǎn)品得益于公共性，因而它的供給配置應(yīng)當(dāng)符合多數(shù)人的利益，村民的認(rèn)同水平對(duì)集體性行動(dòng)產(chǎn)生了影響，一些地區(qū)的村莊在對(duì)公共產(chǎn)品供給中進(jìn)行籌資，在籌資過程中并沒有完全籌納到所需錢款，部分村民在政治算計(jì)中考慮到了公共產(chǎn)品在投入之后自身是否獲得與其相等的利益需求，而選擇放棄或拖延繳納錢款。付出與收益使得集體行動(dòng)中的主體利益關(guān)系難以協(xié)調(diào)，在這種情況下又缺乏一定主導(dǎo)權(quán)威的組織和團(tuán)體，使得公共產(chǎn)品供給面臨困境[4]。

最后，從市場主體看。市場是在資源配置中起決定性作用的，但是我國農(nóng)村與城市之間的二元城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)性矛盾使得市場主體很難能夠真正觸及到鄉(xiāng)村資源，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)仍然很難像美國大農(nóng)場主一樣擁有較為多的市場資源獲取能力。目前，我國農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給仍然依賴于地方政府，因而擴(kuò)大第三方的參與可以使公共產(chǎn)品供給能力上有較大的提升。李全勝認(rèn)為，引入第三方，擴(kuò)大市場在鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給中的資源配置能力有利于提升農(nóng)民自組織化程度，提高參與性，解決了政府單向的公共產(chǎn)品配給不足的能力[5]。通過以市場為輔的多元公共配給主體來有效整合農(nóng)村公共服務(wù)資源和提升農(nóng)村公共產(chǎn)品供給[6]。

三、公共產(chǎn)品供給提升路徑研究

一是供給的可持續(xù)性。當(dāng)前，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能力、水平和覆蓋范圍均不同，也涉及到其地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人文和地理環(huán)境等因素。李樂認(rèn)為，公共產(chǎn)品供給有著重差別化、遞進(jìn)性、可持續(xù)性及準(zhǔn)確性，發(fā)揮好政策的可持續(xù)性，使得供給目標(biāo)成效上實(shí)現(xiàn)新的突破[7]。在進(jìn)行自上而下鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給時(shí)，應(yīng)當(dāng)因地制宜的進(jìn)行供給配置。申明銳和張京祥認(rèn)為發(fā)揮政府資金的觸媒作用的同時(shí)，要考慮該地區(qū)的可承載能力，防止村民對(duì)公共產(chǎn)品的提供不買單的心態(tài)，造成財(cái)政資金浪費(fèi)的現(xiàn)象[8]。公共產(chǎn)品供給并不是“大鍋飯”，況且隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)水平和可支配收入的提高，一些生產(chǎn)性的公共產(chǎn)品并不會(huì)讓村民買單，注重鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展來實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品有效供給才是應(yīng)有之義。

二是注重農(nóng)村村民的需求表達(dá)。公共產(chǎn)品涉及的受惠方，即利益主體——村民的有效需求能反映供給的質(zhì)量和水平，而現(xiàn)有我國農(nóng)村公共需求表達(dá)機(jī)制仍不完善，一些地區(qū)村民存在“政治冷漠”，對(duì)公共產(chǎn)品供給并不抱有興趣，很多人認(rèn)為公共產(chǎn)品供給是自發(fā)行為，與自身利益并沒有太多牽連。例如，廁所改造過程，有的是地方政府自發(fā)行為，有的是村民自治組織根據(jù)上級(jí)組織決定安排后再討論廁所改造的具體實(shí)施細(xì)節(jié)，因而也造成了大部分村民對(duì)公共行為采取冷漠心態(tài)。周小花認(rèn)為，村民的組織化、自治能力、表達(dá)渠道等都缺乏，從一定程度上影響了村民的公共產(chǎn)品供給需求的表達(dá)，造成主客體之間的不平衡不充分的矛盾。因此，需完善農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制，提升村民自治能力[9]。在資源下鄉(xiāng)的背景下，充分進(jìn)行動(dòng)員，與農(nóng)民合作達(dá)成公共產(chǎn)品的供給，必不可少的是注重農(nóng)民的需求表達(dá)，從壓力型轉(zhuǎn)化為動(dòng)力型。陳鋒認(rèn)為，提倡民主形式，進(jìn)行一事一議將資源與農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求偏好實(shí)現(xiàn)較好的結(jié)合，有利于實(shí)現(xiàn)治理共識(shí)，實(shí)現(xiàn)有效供給[10]。

三是明確政府主體責(zé)任。能夠明確一些地區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)公共產(chǎn)品的自我供給，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)引導(dǎo)，完善相關(guān)體制機(jī)制。李燕凌和周妍認(rèn)為，建設(shè)責(zé)任型、法治型和服務(wù)型政府，要加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過考核制度、問責(zé)制度提升政府在公共產(chǎn)品的供給和服務(wù)能力[11]。公共產(chǎn)品供給的公共性和惠民性決定了它容易被少數(shù)利益集團(tuán)和官員所利用，一些地方政府在推進(jìn)公共產(chǎn)品服務(wù)供給時(shí)，存在機(jī)會(huì)主義行為。如何避免機(jī)會(huì)主義產(chǎn)生，羅芳認(rèn)為要在頂層設(shè)計(jì)上下功夫。因?yàn)轫攲釉O(shè)計(jì)自身存在漏洞，機(jī)會(huì)主義就會(huì)在政府和市場之間鉆空子，損害農(nóng)民的利益，使得公共產(chǎn)品供給低下[12]。

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給既要自下從受惠者農(nóng)民的利益出發(fā)，尊重農(nóng)民的需求表達(dá);也要自上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，從制度上制約機(jī)會(huì)主義的存在，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。

四、結(jié)語

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給并非易事，地方政府在執(zhí)行相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)因地制宜地實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)公共供給。精準(zhǔn)意味著從源頭上、過程上和執(zhí)行上應(yīng)充分尊重農(nóng)民的合理需求，不斷提升村民的自治能力，增強(qiáng)政府的供給效率和發(fā)揮第三方參與，推動(dòng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能力現(xiàn)代化。

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