紀 倩，劉貞平

（廣東農工商職業技術學院管理學院，廣東 廣州 510507）

土地一直是支撐產業發展的根本，而土地低效、閑置現象廣泛存在。因此，我們急需要討論低效土地二次開發的策略，進而使得低效土地成為鄉村振興過程中產業興旺的基礎[1]。近年來，隨著農村勞動力就業結構的調整和農業經營體制的創新，農村土地承包經營權流轉現象不斷增多，由此，影響了農墾的土地經營制度變遷[2-3]。農村產業結構和就業結構調整，農村勞動力流動的加快以及農村經濟發展的不平衡，也使得低效二次開發成為社會關注的熱點。對于農墾區而言，低效土地二次開發是順應產業結構調整，適應規模化、產業化經營的客觀必然。這在某種程度上是從國有土地承包經營權流轉的角度重新詮釋并賦予農墾土地承包經營新的內涵。農墾區的規模優勢、組織優勢也使得國有農場土地經營制度在某些方面走在分散的小農經營格局前面[4-6]。盡管存在所有制的不同，但從事農業生產的本質特征是一致的。從這個角度看，當前的農墾土地經營模式探索也會成為未來農村土地經營管理的一種借鑒。低效用地二次開發制度經過多年實踐，仍未在全國范圍內形成統一的開發方式，更沒有切實地結合產業興旺，形成具體的經驗[7]。

對此，本文以農墾為出發點，立足于農墾區低效用地二次利用的實際現象，進一步考察低效用地的二次利用方式及效益，為我國農墾區通過低效用地，做大做強產業，提供土地政策方面的理論支持。

1 農墾區低效用地的產生原因

農業規模經營是一個國際性的課題。世界各國為了促使本國農業的適度規模經營都進行了研究。我國農墾區根據市場需求，建立了大豆種植協會、小麥種植協會，發展了一批有能力的經濟人。但協會的功能和發展項目還比較弱小，開展業務、技術指導帶動能力均比較弱，在種植、加工、流通服務等方面還未真正形成合力，比較松散。農業技術服務隊伍業務水平偏低，文化素養亟待提高，科技創新能力差。目前，農墾區基層農技服務隊伍已組建多年，成員年齡普遍偏大，更新速度緩慢，接受新知識新技術能力偏低，已跟不上當前農業生產的需求；再者，農業科技推廣經費嚴重缺乏，農墾區只能從土地中提取，從而提高土地成本維持正常工作運轉，科技推廣苦于“心有余而力不足”，進而產生低效用地。

2 農墾區低效用地的特征分析

厘清農墾區在低效用地二次開發過程的特性，有利于摸清農墾區二次開發策略的應用機理。

大部分經營主體傾向于地塊租賃和物業租賃的二次開發方式。其中，租賃方式不需要進行后面的產業項目運行，其風險相對較少，且能夠形成的經濟收入相對穩定，即對于地塊租賃方式，經營主體與產業項目開發企業簽訂租賃合同，產業項目開發企業定期交納租金，經營主體不需要承擔運營風險，經營主體的利益得到有效保證。對于物業租賃方式，經營主體能夠將物業轉租給他人經營產業項目，其同樣不需要承擔運營風險。此外，租賃方式涉及的參與主體較少，有利于外界進行執行和監督。

經營主體不愿意采取后期自我經營的二次開發方式。自我經營的本質是自負盈虧，這對缺乏產業項目運營經驗的經營主體來時，進行具體運營難于保證穩定性收入，對此選擇該種方式的經營主體采取頻率相對不高。經營主體逐漸重視合作運營方式，形成“自己出地塊，開發企業出資金”的雛形。這類方式為經營主體二次開發低效用地規避相對多的風險。產業項目開發企業是低效用地的主要潛在的市場主體，低效用地二次開發市場化程度相對較高。租金收入是主流經濟得益形式，但物業分成的經濟得益形式開始逐漸增加。由于大部分經營主體以地塊和物業租賃，租金收入成為主流的經濟得益方式。

3 農墾區低效用地的二次開發制度

低效用地二次開發過程的本質是經營主體對低效用地使用權及低效用地地上物權二次開發的選擇，并且在此基礎上與其他潛在的市場主體達成協議實現自身利益最大化。其中，核心的環節是獲得低效用地，而獲得低效用地指標的前提是經營主體有閑置的地塊。但經營主體有閑置的地塊，也不一定能夠順利獲得二次開發的報批，這往往需要重新審核，但會產生不符合地塊利用總體規劃或城市總體規劃和控制性規劃的現象，客觀上抬高獲取低效用地指標的準入門檻，而且順利獲得低效用地地塊指標并經過審批符合兩規的地塊視為正式實施，經營主體能夠在一定范圍內轉化為地塊使用權。如果經營主體轉化為地塊使用權，在獲取低效用地使用權后，經營主體能夠直接將地塊轉讓，即簡單明了地發生地塊使用權轉移，并獲得地塊轉讓經濟得益；也能夠保留地塊使用權，且不二次開發物權，即直接租賃地塊，這類方法能夠解決經營主體二次開發資金、二次開發經驗及專業知識不足等問題，從而獲取穩定的租金經濟得益；亦能夠保留地塊使用權，并且二次開發物權。因此，從理論上來說，低效用地二次開發的方式主要包括地塊租賃、地塊轉讓、自我經營、物業租賃及合作運營5 種方式。

不同的低效用地二次開發方式的特性不相同。其中，地塊租賃是指經營主體直接向產業項目開發企業租賃地塊，讓承租方自行投資運營低效用地，經營主體不干預承租方的運營活動，也不參與物業經濟得益的分紅；僅要求承租方依據約定的時間繳納相應的租金；租金的標準隨市場標準的調節而作調整；到期后雙方能夠約定繼續承租。地塊轉讓是指通過變更低效用地使用權性質，即轉為國有用地，并推向地塊市場，將地塊使用權在一定年限內讓與地塊潛在的市場主體，并由地塊潛在的市場主體向經營主體支付地塊使用權出讓金的方式。自我經營是指經營主體領到開發補償款后對低效用地的自行投資、二次開發及運營并獲取經濟得益的方式。物業租賃是指經營主體直接向產業項目開發企業租賃地塊，讓承租方自行投資運營低效用地，經營主體不干預承租方的運營活動，也不參與物業經濟得益的分紅；僅要求承租方依據約定的時間繳納相應的租金；租金的標準隨市場標準的調節而作調整；到期后雙方能夠約定繼續承租的方式。合作運營是指經營主體以地塊作價入股，產業項目開發企業以資金作價入股，共同構建二次開發運營的主體，雙方依據地塊價格和建筑成本商定物業產權的比率，其后通過統一運營或分別租賃獲利。結合低效用地二次開發過程及二次開發過程及二次開發方式特性的考察，能夠進一步理解這些低效用地二次開發方式的優劣見表1。

表1 不同低效用地二次開發方式優劣勢對比Tab1 Comparison of advantages and disadvantages of different inefficient use land secondary development methods

4 農墾區低效用地的二次開發效益

經營主體其對低效用地二次開發方式的選擇各不相同，其可能帶來的低效用地二次開發效益也有所差異，即低效用地二次開發效益深受二次開發方式的影響，也受到其他因素的作用，諸如規劃用地類型、低效用地位置、低效用地面積及二次開發成本等因素。此外，對于影響低效用地效益的重要部分，低效用地的二次開發成本主要包括：政府規定的多種稅費（地塊出讓金、房產稅等）、二次開發所承擔的風險（市場風險、運營管理風險等）、二次開發過程中的成本（人員工資、建設費用等）。鑒于此，不同二次開發方式的各村低效用地二次開發方式、經濟得益以及二次開發成本見表2。

從上表能夠發現，經濟實力和決策能力的不同是各個經營主體選擇不同的低效用地二次開發方式的主要因素。以經營主體的視角來考慮，自我經營二次開發方式的二次開發成本是最高的。對于經營主體來說，往往只會考慮選擇使自己利益最大化的二次開發方式。

表2 低效用地二次開發效益測算Tab2.Calculation of the benefit of secondary development of inefficient use land

5 結論和建議

從成本、風險及經濟得益的視角來看，在經營主體的產業項目運營能力強的現象下，采用自我經營二次開發方式是最能實現自身利益的最大化的，這類二次開發方式不僅能保證經營主體的基本經濟得益，還能讓經營主體享有全部二次開發成果，從而能獲得地塊及其之上的附著建筑增值帶來的經濟得益。值得注意的是，當經營主體的運營能力較弱或沒有資金來源或面臨財政危機時，其采用合作運營方式的成本最少；但從經營主體獲得最終經濟得益的視角看，采用物業租賃或者地塊租賃能夠獲得相對穩定持續的經濟得益，但當經營主體的運營能力足夠強時，采用自主二次開發方式可使整個項目的經濟得益最大，但而且也是付出的成本和承擔的風險最高的二次開發方式。

綜上所述，本研究立足于如何通過二次開發低效用地，促進產業興旺的角度，考察了低效用地二次開發方式和效益，形成如下的建議：第一，大部分經營主體選擇保留用地性質，不作低效用地轉讓，而且地塊或物業租賃是主流的低效用地二次開發方式，并呈現在相對經濟發達的地域多采用物業租賃的低效用地方式的趨勢，實現未來產業項目的最大利益化。第二，通過低效用地，實現的產業項目的經濟得益形式多以租金和物業為主，與低效用地二次開發的主流方式相一致。第三，地域差異對低效用地效益的影響較大；對于接近地域中心的低效用地，可供選擇性的產業項目相對較多，產業項目檔次相對較高，在地域優勢明顯的地域實施產業項目，以形成規模經濟，產業集聚的格局；而遠離地域中心的低效用地由于缺乏優質項目實施，部分呈現未二次開發的現象。第四，低效用地與地上物權的價格與周邊地域相差不顯著，即低效用地實施后，市場主體參與程度較高，其地塊與物權的使用價值基本能夠通過市場得到實現；而且許多經營主體的市場觀念較高，依據市場信息的走勢采用遞增式租金經濟得益方法。因此，二次開發低效用地能夠促進產業興旺，而在農村地區內，則更加以土地政策為線索，借鑒現有的低效用地開發方式，并且以試點先行為原則，出臺具有借鑒性強的試點政策，在大力引入產業項目的同時，促進農墾區的社會、經濟發展。