文/楊珊（創(chuàng)輝達(dá)設(shè)計(jì)股份有限公司）

糧食安全是經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，亦是維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。耕地作為糧食生產(chǎn)的重要載體，其利用方式變化將直接決定糧食生產(chǎn)能力，并深刻影響國(guó)家糧食安全格局。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)戶作為耕地利用的行為主體，其利用方式隨之轉(zhuǎn)型。一方面在比較利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民放棄了傳統(tǒng)的種糧行為而更傾向于種植收益更高的經(jīng)濟(jì)作物。

另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)使得工商資本大量下鄉(xiāng)，由此而衍生出的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體亦多采用“非糧化”的耕地利用方式。耕地利用主體行為方式的長(zhǎng)期變化勢(shì)必會(huì)引發(fā)中國(guó)糧食供應(yīng)的短缺與失衡，進(jìn)而威脅國(guó)家的糧食安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展乃至社會(huì)的穩(wěn)定。為此，科學(xué)認(rèn)知耕地“非糧化”現(xiàn)象，深入剖析耕地“非糧化”的原因并探討其有效治理策略對(duì)確保新時(shí)期國(guó)家糧食安全具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、耕地“非糧化”研究必要性

耕地“非糧化”是指本應(yīng)用于種植糧食作物的土地不再用來種植糧食作物，而是種植其他經(jīng)濟(jì)效益高的經(jīng)濟(jì)作物，或改變耕地用途，把耕地轉(zhuǎn)為觀光用地、建設(shè)用地，或不種植任何作物直接撂荒，即耕地的功能不再是用于糧食生產(chǎn)，而是改作他用。耕地“非糧化”的典型表現(xiàn)是糧食作物生產(chǎn)畝數(shù)下降，農(nóng)田被構(gòu)筑物或者經(jīng)濟(jì)作物占用。

農(nóng)田也是糧食種植的基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的核心要素，同時(shí)是我國(guó)糧食安全的重要保障，此外還是人們不可缺少的自然空間、生活空間。為此，耕地保護(hù)事關(guān)農(nóng)村居民的切身權(quán)益，事關(guān)自然環(huán)境保護(hù)，事關(guān)社會(huì)的長(zhǎng)效發(fā)展與經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長(zhǎng)，事關(guān)國(guó)家的安定、社會(huì)的繁榮。

但是隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，耕地“非糧化”現(xiàn)象開始形成并不斷擴(kuò)大，一定程度上耕地“非糧化”不僅會(huì)危及國(guó)家的糧食安全，還可能會(huì)對(duì)我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定造成影響，因此，防止耕地“非糧化”工作勢(shì)在必行。

二、我國(guó)農(nóng)田耕地“非糧化”現(xiàn)狀

耕地資源是稀缺的資源，是進(jìn)行糧食生產(chǎn)的基本要素。近年來，我國(guó)耕地“非糧化”現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，我國(guó)耕地“非糧化”呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。

（一）耕地撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重

隨著社會(huì)發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力大量涌入城市，并留在城市工作和生活，留在農(nóng)村的老人和兒童耕作能力有限，只能小面積種植；由于勞動(dòng)力短缺，也有很多家庭選擇不耕作，很多耕地被撂荒，例如路邊、房子旁邊交通便利的耕地?zé)o人耕種。近年來，農(nóng)村撂荒的耕地規(guī)模越來越多，耕地被荒廢的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。

（二）種植其他經(jīng)濟(jì)作物

隨著農(nóng)村勞動(dòng)力流失，越來越多的耕地?zé)o人種植，為了提高土地使用效率，增加農(nóng)民收入，土地流轉(zhuǎn)制度隨之出現(xiàn)，一些大型企業(yè)和經(jīng)濟(jì)組織參與土地流轉(zhuǎn)后，要負(fù)擔(dān)租金、成本，大多數(shù)會(huì)選擇種植收益高的作物，或者改變耕地使用方式，在耕地上開展養(yǎng)殖業(yè)，例如挖塘養(yǎng)魚、養(yǎng)蛙、養(yǎng)豬等。特別是在市郊位置的耕地，基本都用來種植花卉、油料作物、蔬菜、瓜類等，耕地“非糧化”的趨勢(shì)愈加明顯。

（三）耕地改為建筑用地

當(dāng)前農(nóng)村有很多新樓房，大部分是建在耕地上。村民外出務(wù)工，收入提高，便會(huì)在家鄉(xiāng)擴(kuò)建房屋，很多糧田被用作宅基地，而且這部分住房面積較大，僅建造房屋就占用了很大面積的良田。

三、當(dāng)前我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田耕地“非糧化”問題產(chǎn)生的原因

（一）糧食種植經(jīng)濟(jì)效益低

當(dāng)前，在不少農(nóng)戶看來，種植糧食所獲得的收入大幅低于種植其他類型的農(nóng)作物，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所獲得的收入大幅低于進(jìn)城打工獲得的收入，而且隨著糧食生產(chǎn)中種子、化肥、農(nóng)藥、人力、機(jī)器費(fèi)用的持續(xù)增多，糧食種植成本逐漸增高，使得農(nóng)戶種植糧食的積極性不斷下降。種植其他農(nóng)作物費(fèi)用盡管也不低，然而獲得的收入也比較可觀。對(duì)于納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田區(qū)域的農(nóng)村專業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)運(yùn)營(yíng)方，為確保自身的經(jīng)濟(jì)收入，在租金等費(fèi)用持續(xù)增高的狀況下，也會(huì)根據(jù)市場(chǎng)需求轉(zhuǎn)而種植經(jīng)濟(jì)效益高的非糧作物。

（二）種糧補(bǔ)貼政策不完善

在當(dāng)前的補(bǔ)貼政策中，不論耕種與否、種植畝數(shù)多少，都依照土地承包協(xié)議上的畝數(shù)加以補(bǔ)助，致使種植糧食作物得到的補(bǔ)貼，不種植的也同樣獲得補(bǔ)貼，此種“平均式”的補(bǔ)貼政策無法激發(fā)農(nóng)民種植糧食作物的主動(dòng)性。同時(shí)，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)模化土地流轉(zhuǎn)中，轉(zhuǎn)出方雖然轉(zhuǎn)出了土地，然而依舊能夠得到政府的糧食補(bǔ)助。從事種植活動(dòng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體無法得到種糧補(bǔ)貼，致使政府的種糧補(bǔ)貼政策無法發(fā)揮激勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體重量積極性的作用。

（三）土地流轉(zhuǎn)制度不完善

造成耕地“非糧化”的原因很多，土地流轉(zhuǎn)制度不完善是其中一個(gè)重要因素。近年來，隨著土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程加快，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴(kuò)大。在制定土地流轉(zhuǎn)制度時(shí)沒有規(guī)定經(jīng)營(yíng)作物的種類，沒有相關(guān)制度明確指出不能種植非糧食作物及對(duì)土層有破壞作用的作物，或者改變耕地的使用方式，經(jīng)營(yíng)者在選擇經(jīng)營(yíng)作物時(shí)會(huì)選擇經(jīng)濟(jì)效益高的作物，或者將耕地改為魚塘、養(yǎng)蛙池等，使耕地“非糧化”現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

四、耕地“非糧化”給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的隱患

（一）對(duì)農(nóng)村耕地的影響

耕地“非糧化”改變了耕地的使用方式，短時(shí)間內(nèi)或許不會(huì)對(duì)耕地造成太大影響，土壤的成分也不會(huì)有太大變化。但如若長(zhǎng)期改變耕地的使用方式，改做魚塘、蛙池等，農(nóng)民為獲取高經(jīng)濟(jì)收益，過度使用農(nóng)藥和化肥增強(qiáng)土壤肥力，必然會(huì)改變耕地耕作層的成分，土壤遭受破壞之后，可能不再適合種植糧食作物。此外，在土壤各種微量元素成分改變之后，基本不可能恢復(fù)到原來的狀態(tài)，這種改變是不可逆的。耕地是稀缺資源，是不可再生資源，如果被破壞，將很難修復(fù)。

（二）對(duì)農(nóng)村未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

目前，很多村民依靠耕地“非糧化”獲得了收益，實(shí)現(xiàn)了收入增長(zhǎng)，生活水平也有了很大提高，但是持續(xù)幾年之后，耕作層會(huì)被破壞，適宜種植糧食作物的耕地面積會(huì)越來越少，農(nóng)民沒有了生產(chǎn)的載體，也會(huì)影響農(nóng)民未來的生產(chǎn)和生活。如果耕地大面積減少，農(nóng)民沒有可以用來生產(chǎn)的資源，就會(huì)向外流動(dòng)，農(nóng)村勞動(dòng)力將會(huì)繼續(xù)減少，大量老人、婦女和兒童留守在農(nóng)村，這會(huì)給農(nóng)村老人養(yǎng)老、兒童成長(zhǎng)教育帶來巨大的挑戰(zhàn)，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，這與我國(guó)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)背道而馳。

五、解決高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田耕地“非糧化”問題有效措施

（一）加強(qiáng)宣傳學(xué)習(xí)，強(qiáng)化糧食安全意識(shí)

確保糧食供應(yīng)、保障糧食安全是各地區(qū)應(yīng)共同承擔(dān)的責(zé)任，耕地“非糧化”的治理也需要各地區(qū)協(xié)同應(yīng)對(duì)。村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)人員是我國(guó)耕地保護(hù)有關(guān)法制規(guī)章的落實(shí)者，其對(duì)糧食安全重要性的認(rèn)知對(duì)于政策的落實(shí)程度有很大影響。為此，應(yīng)當(dāng)深化基層領(lǐng)導(dǎo)與公務(wù)人員的糧食安全理念，從源頭上控制耕地“非糧化”的發(fā)展態(tài)勢(shì)。可借助互聯(lián)網(wǎng)、新媒體等多元化平臺(tái)，組織報(bào)告會(huì)、座談會(huì)等多種類型的活動(dòng)，增大對(duì)基層工作者的宣傳力度，讓其對(duì)糧食安全有科學(xué)的認(rèn)識(shí)，意識(shí)到耕地“非糧化”會(huì)造成重大不良后果，避免高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等耕地繼續(xù)“非糧化”。

（二）確定耕地“非糧化”的區(qū)域

耕地“非糧化”是社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們的膳食結(jié)構(gòu)和生活方式發(fā)生改變，耕地“非糧化”所種植的經(jīng)濟(jì)作物迎合了人們的需求，是新常態(tài)下人們生活的選擇趨勢(shì)，而且耕地“非糧化”在一定程度上提高了耕地的使用效率，可提高種植者的經(jīng)濟(jì)收入，因而耕地“非糧化”短期內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活水平提高是有益的。從這個(gè)角度出發(fā)，可以把能夠“非糧化”的耕地劃定在稍遠(yuǎn)的撂荒耕地，這些耕地只是離集市路程稍遠(yuǎn)一些，但是如今農(nóng)村交通便利，使用交通工具耗時(shí)較少，還能為遠(yuǎn)離集市的村民提供更多工作崗位。這樣既能保障糧食種植面積，又可以通過耕地“非糧化”更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)豐富起來，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收益，吸引農(nóng)村勞動(dòng)力回流，發(fā)展鄉(xiāng)村文化，促進(jìn)農(nóng)村治理發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

（三）增加種糧補(bǔ)貼，提高農(nóng)民積極性

增加種糧補(bǔ)貼，一方面，適度提高糧食收購(gòu)價(jià)格，首先，要完善糧食儲(chǔ)備制度，使糧食價(jià)格在基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上有預(yù)期的實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)。其次，要出臺(tái)與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的最低糧食收購(gòu)價(jià)格，避免糧賤傷農(nóng)，避免因?yàn)榧Z食價(jià)格波動(dòng)大給農(nóng)民收入造成損失。

另一方面，適度增加種糧大戶的補(bǔ)貼力度。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)興起，其流轉(zhuǎn)趨勢(shì)也逐步明朗，一部分種糧大戶日漸形成。土地流轉(zhuǎn)使得土地向少數(shù)種糧大戶手中集中，這部分種糧大戶對(duì)防止耕地“非糧化”工作具有重要積極影響。適度增加種糧大戶的補(bǔ)貼力度，首先，對(duì)種糧大戶進(jìn)行農(nóng)資補(bǔ)貼，比如對(duì)種子、化肥及農(nóng)機(jī)具進(jìn)行補(bǔ)貼，一定程度上減少種糧支出。其次，要按照“誰種糧、誰收益”的原則，在對(duì)種糧大戶進(jìn)行審核確定的基礎(chǔ)上，依照其真實(shí)的糧食種植畝數(shù)發(fā)放糧食補(bǔ)助以提升糧食種植大戶種植糧食作物的主觀能動(dòng)性。

六、結(jié)束語

綜上所述，對(duì)于我國(guó)而言，糧食安全是永遠(yuǎn)重要的問題，加上我國(guó)人口數(shù)量多、人均土地面積少，促使研究人員不斷增大對(duì)農(nóng)田“非糧化”的探究力度。對(duì)于耕地“非糧化”問題，應(yīng)重點(diǎn)探究耕地“非糧化”未來的發(fā)展趨勢(shì)且對(duì)其加以動(dòng)態(tài)監(jiān)控，合理判斷國(guó)內(nèi)農(nóng)田“非糧化”的發(fā)展趨勢(shì)，從而提出更科學(xué)的應(yīng)對(duì)舉措。增大對(duì)各地區(qū)農(nóng)田“非糧化”問題的探究力度，尤其是產(chǎn)糧大省，精準(zhǔn)掌握“非糧化”的具體情況，確保我國(guó)糧食安全不受威脅。