摘"要： "數據開放是政府在數字治理轉型中的具體表現。政府在數據開放進程中會面臨數據隱私泄露、數據濫用等風險。數據開放許可協議是政府數據開放活動不可或缺的條件之一，數據開放許可協議的介入是確定開放主體權利義務、明確數據開放范圍和劃定數據不當利用責任的重要方式。數據開放許可協議公法基調與私法色彩共存的表征并不影響其作為行政協議的類型之一得以適用，但數據開放許可協議實定規范缺漏和現實適用障礙已對政府數據開放造成消極影響。數據開放許可協議的潛在隱憂或可從立法跟進與司法保障兩個維度予以積極應對，以此助推政府數據開放的實施與演進。

關鍵詞：政府數據；數據開放；許可協議；風險應對

中圖分類號：D63；D922""""文獻標志碼：A""""文章編號：1009-055X（2024）06-0135-09

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2024.06.012

一、引"言

在數字時代背景下，政府正經歷從數字管理到數字治理的轉型^［1］。數字治理作為當前政府治理的核心趨勢，已在城市治理、公共服務與應急管理等領域得到廣泛應用^［2］。數字治理是治理理論與現代信息技術的有效結合，為解決數字鴻溝、數字割據、數字碎片化和信息孤島等數據信息問題提供了可行路徑^［3］。政府數據在合法、安全基礎上的開放共享是數字時代政府向社會提供的必要公共服務^［4］248，大數據正在加速解構管理型政府傳統的治理模式和治理結構^［5］74。推動政府數據可持續運營需要做到對政府數據的充分開放，由數據開放帶來的對政府數據所有權的認可，政府治理向整體性、協同性和服務性的轉型，以及對知識共享、數據權屬和利益相關方權責分配的尊重^［6］7。作為行政管理職能的主要承擔者，政府在履行行政職能和處理社會事務過程中會收集大量數據，而政府所收集、保存的數據只有在經過流動、交易后才可發揮相應的價值。政府數據的獲取需要公共財政予以經費支持，因而政府所持數據除自身使用外理應對社會開放，須將政府數據開放歸為大數據時代一項公共服務^［7］。“政府是社會公共數據的擁有者和集散地”^［8］1，政府數據開放是政府對外公開政府信息、提供開發與利用政府數據渠道以及釋放數據紅利的可行路徑^［9］27。

國務院在2015年發布的《促進大數據發展行動綱要》（以下簡稱《行動綱要》）中對我國政府數據開放的建設提出了具體要求。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出要推動數據資源的開發利用^［10］。政府數據開放作為賦能數字產業發展與創新社會治理的方式^［11］，在公共數據資源的開發利用中如何兼顧數據安全與價值共創是政府數據開放所面臨的一大挑戰^［12］，如何規范政府與非政府主體在數據治理上的合作是數據治理對行政法提出的新任務^［13］110。作為政府數據開放中連接政府和組織、個人的橋梁，政府數據開放許可協議則是劃定開放范圍、明確開放主體權利義務與預設開放數據不當利用時責任承擔的必要條件。

二、政府數據開放的隱私風險和濫用風險

政府數據開放所面臨最為關鍵的風險是公共數據的安全問題，具體而言可分為公共數據隱私保護、公共數據質量保障以及實現公共數據安全保護等問題^［14］7-8。政府數據開放所涉的隱私與安全問題需要政府在數據治理的實踐中予以兼顧，在此基礎上政府數據資源通過開放、共享等方式得以充分利用。公共數據的隱私保護與濫用防范問題是數據開放風險應對的重要面向，政府應在數據開放的實踐中進行事前風險防范，避免政府數據資源受到安全威脅。

（一）政府數據開放的隱私風險

政府作為數據開放的當然參與者，數字治理背景下其數據開放活動必然涉及公民隱私。而當涉及隱私的數據通過政府數據開放活動被展示時，政府數據會因數據開放流程不明晰、開放依據不規范、開放責任未預置以及開放監督機制缺失等原因而存在風險。數據開放作為數據價值發掘的重要環節，為數字政府的建設提供了決策支持。但是，政府數據開放在多維數據共享、聚合與數據安全、數據隱私問題上面形成了悖論。一方面，公民對數據隱私與安全存在擔憂；另一方面，政府公共數據的價值體現在多維數據的聚合，而政府公共數據價值的發掘卻又必須經歷數據開放、共享等環節。

政府數據開放作為數據價值體現的重要環節，在具體的實踐中會面臨因數據開放不當所致的風險，其中隱私保護問題與數據安全保護問題則是最為突出的風險面向。《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）要求個人信息的處理者對其個人信息處理活動負責，同時應采取必要的措施保障所處理的個人信息《個人信息保護法》第九條：“個人信息處理者應當對其個人信息處理活動負責，并采取必要措施保障所處理的個人信息的安全。”。當前，我國并沒有專門針對政府數據開放隱私保護的實定規范，現行規范僅為原則性規定，尚無關于政府數據開放隱私保護的具體規定。政府數據開放流程、數據隱私保護協議、數據隱私泄漏的責任預置等在實定規范層面仍處于空白狀態，現行規定缺位不利于政府數據開放所涉及的隱私保護，進而影響政府數據開放的建設與發展。

（二）政府數據開放的濫用風險

在政府數據開放的具體實踐中，不同的數據開放主體共同掌握著數據資源，不同管理主體的多中心化特征使數據安全風險相應增加，政府數據資源在多主體管理的實踐中存在濫用風險，由此對公共數據開放安全造成威脅。跨部門、跨層級、跨地域的數據流動作為促進公共數據應用的必然選擇，需要在升級基礎數據庫的基礎上認識到公共數據的“多跨”現狀是開放主體多中心化的具體表現，但也是政府公共數據開放濫用的潛在隱患。政府數據開放作為數字化時代政府發展的必由之路，其主體在開放進程中應當對公共數據的安全風險須始終保持警惕，避免政府數據開放中數據濫用行為造成的數據安全隱患。

當前，政府數據開放的安全在實定規范層面尚未得到完善的規范保障，政府數據開放相關實定規范的缺失導致政府數據開放濫用風險難以妥善處理。在涉及政府數據開放安全的實定規范中，《中華人民共和國數據安全法》（以下簡稱《數據安全法》）作為規范數據處理活動、保護個人與組織合法權益、促進數據開發利用和保障數據安全的實定規范，對所有數據處理活動均可進行規范，但并不單獨約束政府數據開放行為，即不具有針對性《數據安全法》第一條：“為了規范數據處理活動，保障數據安全，促進數據開發利用，保護個人、組織的合法權益，維護國家主權、安全和發展利益，制定本法。”。可見，當前規范數據處理活動的《數據安全法》未對政府數據開放問題作出專門性規定，進而致使政府數據開放所存的濫用風險無法在實定規范層面得以化解。

三、以數據開放許可協議應對風險的可行性

通過對政府數據開放許可協議進行性質界定，在提前預設數據不當利用后果的同時提出法治應對，以此消解政府數據開放利用中的潛在風險與現實障礙，從而為政府數據開放許可協議的現實隱憂在法治保障層面提供解決思路。

對政府數據開放許可協議的屬性予以厘清，不僅是政府作為數據提供者明確開放范圍的界限所在，更是數據利用不當時責任承擔的根本依據。政府數據開放許可協議是劃定數據開放范圍、明確數據開放主體權利義務與預設數據開放不利后果責任承擔的必要條件。政府數據在開放進程中會面臨數據隱私泄漏與數據濫用隱患等安全保障問題，而作為具有事前風險防范與事后責任預置功能的數據開放許可協議不失為解決潛在安全隱患的有效路徑。政府數據開放許可協議作為世界各地政府數據利用中的重要前提條件，對政府數據開放許可協議的屬性予以厘清是必要且不可或缺的。政府數據開放許可協議作為數字政府建設中的關鍵環節，對其性質進行厘清是后續政府數據利用過程中消除潛在隱患、廓清主體責任以及制定補救措施的前置性條件，對政府數據開放許可協議的定性將會直接影響政府數據泄漏或者數據利用方未按協議進行數據開發利用時的責任劃分。

（一）政府數據開放許可協議的公法基調

政府數據開放許可協議性質的界定，將會影響數據不當利用時的責任劃分以及糾紛解決的路徑選擇。關于政府數據開放許可協議的性質界定，存在將其劃分為新型合同而不列入行政協議或者民事合同的觀點^［15］。政府數據開放許可協議是否能被納入行政協議，準確把握行政協議的性質是關鍵前提。從行為的組織機制和行為機制兩個層面予以觀察，可以得出行政協議是具備目的指向性特征的問題解決方案^［16］。政府數據開放許可協議旨在解決政府數據開放進程中的權利義務劃分以及數據利用不當的責任歸屬，在解決政府數據利用問題的同時對數據的開放活動進行約束。行政協議雙方主體除具有民事合同在權利義務層面的對等要求外，在權利和權力上的“結構性均衡”同樣是行政協議內涵的表現之一，公共利益如何更好地予以保障則是兩種平等模式交替并存的根本所在^［17］。政府數據開放許可協議作為數據開放進程中把控開放幅度的關鍵所在，同時承擔著制衡數據利用者任意使用相關數據以及保護公共利益的職責。

作為數據開放的推動主體，政府具有數據保存者和數據開放利用決策者的雙重角色，理應將政府數據開放許可協議置于行政協議的范疇，避免許可協議在劃分為新型合同后，造成現有合同類型冗余以及制度融合過程中出現排異反應等不利后果。行政協議并未拓寬高權行政原本的權力場域，仍應將其視為特別行政決定予以理解，進而確保當事人得以遵守協議所蘊含的行政公意。行政協議并非是替代傳統行政行為的存在，以公共福祉為出發點的資源整備與組織設置都是滿足公共需要的必要選擇^［16］。政府數據開放是作為政府職能革新的現實應對存在的，政府數據開放許可協議的簽訂與運用仍屬于政府原有的行政權力范疇，與傳統行政行為并不存在實質性差異。社會變遷在行政管理活動的多樣性層面予以了充分展現，政府數據開放許可協議作為數字時代數據開放的關鍵環節，本質上仍是以公法要素為主要基調的新興產物，應將其作為行政協議的新類型進行適法調整。

（二）政府數據開放許可協議的私法色彩

政府數據開放許可協議的公法基調并不影響其本身的私法色彩，兩者兼備的特點可使政府數據開放許可協議成為行政協議的特別存在。作為政府數據開放中進行數據利用的一方，數據利用主體自身非公因素的特點使其不可避免地帶有私法色彩。社會力量的參與有助于提升政府數據開放的質量和效益，形成政府與企業、社會組織、公眾的良性互動^{［18］110-111}。以政府數據開放許可協議的方式規范政府數據開放，亦是行政私法的表現形式之一。

政府數據開放許可協議作為公共行政進程中的新興事物，使政府以類私法的形式實現公共任務。行政協議作為統一私法手段和公共行政目的、均衡協議穩定與公共行政變遷的獨特存在，通過協商一致的私法方式完成了公共行政的任務。公權力在遁入私法領域時存在逸脫公法的可能，踏入私法領域需要滿足當事人地位平等的要求，但現實中雙方地位無法達致平衡狀態^［19］67。政府數據開放許可協議的開放性作為其典型特征，可通過免費使用、平等使用、賦予數據使用者對數據再利用的權利等方面予以體現^［20］。政府數據開放程度的高低同數據利用者地位的高低存在正相關性。政府數據開放許可協議雖然是通過協商的方式對數據開放進行規制，但許可協議簽署雙方地位的現實差異仍不可忽視。

基于公共數據交易對象的特殊性以及公共數據利用不當后果波及范圍廣等特點，對政府數據開放許可協議的類型劃分應同市場行為進行區分，單純納入民事合同的路徑選擇將導致政府數據開放所涉的公共數據面臨逸脫監管的風險。政府數據開放作為政府面對社會革新的可行選擇，在數據開放探索階段應將開放活動的動態監管作為初期目標，以此避免開放過程中所涉的公共數據陷入失序濫用和逸脫監管的雙重困境。當前，關于行政協議與民事合同的界限爭論在2019年《關于審理行政協議案件若干問題的規定》頒布后并沒有形成統一意見，該規定對行政協議的范圍通過概括式列舉的方式予以劃定參見《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第二條。 。現行的規定實際上對行政協議范圍進行了擴大，有觀點認為直接開放模式下的政府數據的交易行為本質為市場行為，應當劃入民事合同^［21］。不過，基于政府數據開放的現實阻礙，政府數據開放許可協議仍應作為行政協議進行規范調適。

四、以數據開放許可協議應對風險的潛在障礙

基于前述關于數據開放許可協議性質的討論，可知數據開放許可協議同時具有公法基調和私法色彩。

但是，在面對政府數據開放這一新興事物時，數據開放許可協議的選用仍存有潛在障礙。

（一）政府數據開放許可協議的實定規范梳理

作為政府在履行行政職能過程中面臨的全新挑戰，政府數據的利用與開放是政府應對數字變革進程中的關鍵一環。我國各地政府在處理政府數據開放問題時應有相關地方立法規范作為支撐，如2019年上海出臺了《上海市公共數據開放暫行辦法》，其“開放機制”章第十五條規定了“有條件開放類數據獲取方式”，針對政府數據開放利用協議首次予以了規范《上海市公共數據開放暫行辦法》第十五條：對列入有條件開放類的公共數據，數據開放主體應當通過開放平臺公布利用數據的技術能力和安全保障措施等條件，向符合條件的自然人、法人和非法人組織開放；數據開放主體應當與符合條件的自然人、法人和非法人組織簽訂數據利用協議，明確數據利用的條件和具體要求，并按照協議約定通過數據下載、接口訪問、數據沙箱等方式開放公共數據；數據利用協議示范文本由市經濟信息化部門會同市大數據中心和數據開放主體制定。。上海針對數據開放所作的規定為其他省（自治區、直轄市）相關政策的制定提供了借鑒樣本。但當前我國對政府數據開放許可協議作出規定的省（自治區、直轄市）占比較少，具體內容可參照表1和表2關于政府數據開放許可協議地方實定規范的數量和內容統計相關數據統計是在北大法寶數據庫檢索后整理所得，數據統計截至2023年9月。。

由表1和表2可知，我國有關政府數據開放許可協議的規定多以“應當簽訂數據開放許可協議”的形式予以規定，而與政府數據開放許可協議密切相關的協議簽訂步驟、范圍、權利義務劃分和救濟方式等均未涉及。從政府數據開放許可協議規定的詳略程度可以反映出我國對其的關注狀況和重視程度，當前我國對政府數據開放許可協議的規定仍處于起步階段。政府數據開放許可協議地方實定規范分為地方性法規和地方政府規章兩類，針對數據管理作出規范的地方性法規和地方政府規章中，僅有25%的地方性法規和32%地方政府規章對政府數據開放許可協議作出了規定，而對政府數據開放許可協議作出較為詳細規定的地方性法規和地方政府規章分別為2部和1部，在已作規定中占比僅為10%和4%，占比失衡的現狀無法對政府數據開放活動的順利推進提供規范供給。

（二）政府數據開放許可協議的潛在阻力

當前，我國針對政府數據開放許可協議的實定規范主要為地方性法規和地方政府規章兩個類別。通過梳理政府數據開放許可協議地方實定規范的基本內容，可知現行實定規范的規定力度較為薄弱，多數實定規范并未對政府數據開放許可協議進行規定，導致政府數據開放許可協議無法在實定規范層面得到制度支撐，從而影響政府數據開放活動的推進。政府數據開放許可協議作為規范數據開放使用的關鍵所在，實定規范層面不同程度的缺失現狀將對政府數據開放的展開造成消極影響。

在已對政府數據開放許可協議進行規范的地方性法規和地方政府規章中，僅3部規范《浙江省公共數據條例》《重慶市數據條例》和《江蘇省公共數據管理辦法》。 對許可協議作出了較為詳細的規定。例如，《浙江省公共數據條例》規定在審核同意開放公共數據的前提下，需要與數據提供單位簽訂開放利用協議，開放利用協議應當明確數據開放方式、使用范圍、安全保障措施等內容。同時規定申請開放數據許可協議的利用主體應當按照協議約定的范圍使用公共數據，并按照開放利用協議和安全承諾書采取安全保障措施參見《浙江省公共數據條例》第三十三條。 。又如，《重慶市數據條例》規定開放利用協議應當約定擬使用數據的清單、用途、應用場景、安全保障措施、使用期限以及協議期滿后數據的處置、數據使用情況反饋等內容參見《重慶市數據條例》第二十九條。 。除浙江、江蘇與重慶等地對政府數據開放許可協議作出相對較為詳細的規定外，福建、湖北、上海和深圳等地的實定規范中對政府數據開放許可協議也有所提及，但并未對協議的簽訂與適用等問題予以明確規范。例如，《福建省政務數據管理辦法》規定授權開發對象或者合作開發對象應當按照法律、法規和協議，進行數據開發利用參見《福建省政務數據管理辦法》第三十五條。 。由此可見，當前各省（自治區、直轄市）關于政府數據開放許可協議的規定多處于缺位狀態，僅有少數幾個

省（自治區、直轄市）

對許可協議作出規定，涉及許可協議的實定規范現狀尚無法為政府數據開放提供有力的制度保障與規范支撐。

從當前政府數據開放的規范內容來看，在對政府數據開放許可協議作出規定的省（自治區、直轄市）中，僅有個別地區對于平臺與用戶間的權利義務予以了明確，規定了政府數據利用一方的違約責任。各省（自治區、直轄市）涉及政府數據開放利用的政策文本總體數量較少，呈現“重數據發布、輕數據利用”的現狀^［22］。除對政府數據開放許可協議作出規定的省（自治區、直轄市）外，其他地區政府數據開放平臺中所列的網站聲明與服務條款并不具有相應的法律效力^［23］。政府數據開放平臺未與數據利用一方簽訂許可協議的具體實踐，對規范政府數據開放以及厘清雙方責任均存在不利影響，極易阻礙政府數據開放制度構建的順利推行。

五、以數據開放許可協議應對風險的障礙消解

針對當前數據開放許可協議地方實定規范滯后并導致具體適用存在障礙的現狀，可從數據開放許可協議立法跟進和司法保障兩個方面予以消解，從而為推進數據開放許可協議適用提供解決思路。

（一）政府數據開放許可協議的立法跟進

完善的公共數據開放法律制度是政府數據開放的必備條件^［24］，規范制定是數據治理不可或缺的一項重要任務^［25］。政府數據開放許可協議作為政府數據開放的關鍵組成部分，同時亦是政府數據開放程度的評估指標^［26］。法律政策是影響政府數據開放過程中最為重要的因素^［27］，我國相繼頒布了一系列法律法規和政策文件，從而為地方政府推進數據開放，促進政府數據的利用與轉化提供了制度支持例如《數據安全法》和《政務信息系統整合共享實施方案》。 。就開放許可協議而言，我國中央層面目前尚未針對政府數據開放許可協議進行單獨規定，地方層面多數地方政府在處理政府數據開放時僅在相關網站服務條款中作出聲明，而此類聲明并不具有劃定雙方權利義務的功能。政府數據開放利用法律制度和公共政策的缺失將對政府數據的再利用造成規范障礙，從而增加數據資源整合、社會治理效能提升等數據開放目標實現的難度。因此，我國應當加快建立政府數據開放利用的相關制度，以此改善政府數據利用的失序狀況。政府數據開放相關制度的建立將明確數據使用者的使用限度與權限，由此約束其數據利用行為，促進政府數據資源的充分與有序利用^［20］。

圍繞政府數據開放而展開的法律制度和公共政策實踐已經成為國家治理現代化的重要組成部分^［28］，中央政府可借助法規的形式對各級地方政府進行立法制約^［29］163。針對政府數據開放給政府行政管理帶來的職能挑戰，各地紛紛出臺規范公共數據開發利用的地方性法規和地方政府規章例如《貴州省大數據發展應用促進條例》《海南省大數據開發應用條例》《上海市公共數據開放暫行辦法》《浙江省公共數據開放與安全管理暫行辦法》。，以此為政府數據開放提供規范支撐。由前述政府數據開放許可協議的實定規范現狀可知，我國當前尚無關于政府數據開放許可協議的統一規定，個別地區在相應地方性法規和地方政府規章中以數據促進管理類的規范為載體予以概括性規定，并未就政府數據開放許可協議進行專門規定，導致政府數據開放許可協議的規范依據存在制度缺漏。因而，在借鑒當前地方政府數據開放立法文本與實踐探索的基礎上，吸收學界的前沿學術成果，在中央層面制定全國統一適用的政府數據開放立法實施阻力較小，具有較強的可行性^［30］，后續各地可再通過地方性法規和地方政府規章等形式予以跟進。

法治保障是培育數據要素市場的重要依托，數據產權、數據流通、數據安全等關鍵問題的解決有賴于明確的法律依據^{［31］141-142}，政府數據開放過程中許可協議的法治化將為政府數據開放的發展提供堅實的指導方針。“完善法規制度和標準體系，科學規范利用大數據”作為《行動綱要》中提及的發展要求，可作為解決當前政府數據開放活動中許可協議沒有完備實定規范支撐的具體路徑。政府數據開放活動中規范供給與系統規劃均可為政府數據資源充分利用和數字紅利切實釋放提供現實支撐，政府數據開放許可協議規范供給的跟進與落實可為政府數據開放活動的初期探索提供兜底保障，從而避免政府數據開放活動逸脫規范發展的軌道。在政府數據開放許可協議的立法跟進中，政府部門可就數據再利用的用途、目的等內容進行約定，比如禁止利用數據聯系個人和重新識別等行為、數據利用者在履行數據保護職責的同時接受監督檢查、數據利用者對其利用不當行為承擔法律責任^［32］等。

（二）政府數據開放許可協議的司法保障

政府數據開放許可協議的公法基調決定了數據利用雙方的糾紛可參照行政協議的解決方式進行處理，但鑒于當前關于行政協議本身的爭議現狀，政府數據開放許可協議糾紛的化解仍需在厘清行政協議糾紛處理機制的前提下進行。行政協議是介于雙方合意與公權力之間的一類特殊形態，行政機關應避免囿于已有合同類型而放棄行政權力的行使。在公法約定層面，依法行政優位于主體間的意思自治。當行政協議出現糾紛時，應當遵循“鑒別—參照—回歸”的基本處理路徑進行解決。第一，應對爭議的本質屬性予以鑒別，在對行政協議中的公法約定進行識別后，需要將行政糾紛適用公法處理予以合法性審查，遵照依法行政優位于主體間意思自治的原則。第二，當涉及的爭議本質上為民事關系時，無須考慮公法關系的處理，均參照或者適用私法進行解決。第三，在解決行政機關的行政優益權后，需將爭議置于合同中展開后續作業，對于行政權行使違法的問題視為合同違約行為^［33］。當政府數據開放許可協議遁入爭議軌道時，可遵循上述路徑予以解決，以此順利銜接當前的爭議解決方案。

誠然，行政主體一方基于公共利益目的享有優益權，但是對其單方變更權和解除權的行使應當進行嚴格限制，以此避免單方行政行為隨意變動權利義務關系^［34］。政府數據開放至多保障相對人的發展權，并不會賦予行政主體公權力。政府數據開放法律規范在性質上屬于促進型立法，并不會對政府違反數據開放義務的行為規定相應的法律責任^［35］。因此，政府數據開放許可協議糾紛解決在銜接行政協議的處理機制后，將同政府數據開放許可協議規范供給的完備狀態一起為厘清雙方主體責任、調和風險管理與數據價值釋放間的沖突等提供制度支撐，進而從法律層面對政府數據的依法、有序開放提供規范保障。通過政府數據開放許可協議的確立，明確政府數據使用權限、主體、模式等具體的操作細則，消除政府數據開放中的制度壁壘，以此實現政府數據開發利用的制度監督^［36］。

六、結"語

在政府將蘊含巨大價值的數據進行開放的同時，社會利用進程中各主體的互動合作同樣反哺了政府的治理^［37］。政府數據開放許可協議是政府數據開放進程中不可或缺的必要條件，在厘清其屬性的基礎上進行規范配置和司法跟進，可以助推政府數據開放活動的展開。超越傳統行政法治框架的政府數據開放為民眾參與政府主導下的社會治理提供了溝通橋梁與服務通道^［38］，作為政府治理進程中的新興事物，政府數據開放對世界各地的政府而言均是需要予以積極應對的全新課題。政府在選擇可公開數據進行開放時，數據開放許可協議是任一數據開放主體都需要考慮的選擇。

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Response Srategy to the Risks of Government Data Opening from the

Perspective of Data Opening License Agreement

QIN Shuze

（School of Law， China University of Political Science and Law， Beijing 100088， China）

Abstract：Data opening is a concrete manifestation of government in the transformation of digital governance. In the process of data opening， the government faces risks such as data privacy disclosure and data abuse. As a necessary condition to promote government data opening， the data opening license agreement is the significant way to delineate the scope of openness， clarify the rights and obligations of opening subjects， and foresee the responsibility in case of improper use of data. The coexistence of public law and private law in the data opening licensing agreement does not affect its application as one of the types of administrative agreements， but the absence of the actual specification of the data opening license agreement and the practical application obstacles have had a negative impact on government data opening. The potential concerns of data opening license agreements may be actively addressed from the dimensions of legislative follow-up and judicial protection， so as to promote the implementation and evolution of government data opening.

Key words：government data; data opening; license agreement; risk response