戶籍制度改革路在何方？

賀鐵光

80年代初，陜西作家路遙的小說《人生》問世，震撼了成千上萬青年讀者的心。農村青年高加林有志有才，渴望到山外的地方施展一番，然而現實卻將他的夢想擊得粉碎。不說別的，就憑他是“農業戶口”，已經注定了失敗的結局。

戶口是許許多多中國人的命根子。就業、婚姻、子女入學、享受各種福利補貼，都離不開那小小的一紙卡片。不僅如此，戶口還是一種身份的標志。正因為戶口牽涉面廣、干系重大，它一直是最敏感的話題之一。報刊小心翼翼地回避，政府有關部門更是慎之又慎，唯恐言多有失。

然而，改革的鋒芒總是要觸及社會最敏感的神經的。

現行戶籍制度非改不可

建國伊始，剛剛進城的人民政權立即廢除了國民黨統治時期由民政局和警察局共管戶籍的體制，改為由公安部門獨家管理，從此，這種以劃分農業和非農業人口、限制人員流動為特征的戶籍制度沿襲了44年之久。

現行戶籍制度對于鞏固新生的人民共和國，保障正常的社會秩序，開展社會主義經濟建設都做出了不可磨滅的貢獻。例如，在三年自然災害期間，政府正是靠戶籍管理統籌安排人民的生產和生活，發放各種票證，使共和國渡過了難關。就是在今天，現行戶籍制度還在許多方面發揮積極作用。

但是，它畢竟是計劃經濟的產物，在舉國向社會主義市場經濟邁進的今天，它的不合理性日益暴露出來，它的最大特征開始轉化為最大弊端。長期以來，政府因計劃經濟所限，不得不采用行政手段，嚴格控制戶口遷移，把人牢牢地限在原籍，更把農民死死地捆在土地上。50年代，政府紅頭文件開始出現“盲流”字樣；60年代，全國各大城市建立了收容遣送站；70年代，政府提倡發展社隊企業，但嚴令必須就地取材，就地生產，就地銷售，農民們仍是“足不出戶”；80年代，鄉鎮企業異軍突起，有關部門又提出“離土不離鄉”。于是，中國出現了怪現象：一個農民，縱使已經告別田野走進工廠，當上了廠長經理，他的身份仍然是農民！

一個經濟充滿活力的社會，“物暢其流，人盡其才”是其先決條件。恰恰在這一點上，現行戶籍制度已經成為發展經濟的阻礙之一。在談及此問題時，公安部治安局戶政處長張森說：“現在戶口不適應形勢發展的矛盾越來越突出，按吃糧標準劃分農業和非農業人口的二元結構管理模式已經過時。此外，我們還面臨許多新問題，比如流動人口劇增，鄉鎮企業發展，人才流動，購建住房等等。看來該是制定新的戶籍政策的時侯了！”

取消戶口行不行？

在近幾年改革開放的實踐中，現行戶籍制度已經受到了沖擊。在海南，上至省長下至平民，只要有一紙暫住證就可以當選人大代表；在武漢，“藍印戶口”正在探索實施；在珠海，戶口曾作為商品和房地產一起進入市場公開買賣；在溫州，農民自己集資建鎮，走向城市化；在全國許多大城市，糧油供應再也不憑借戶口本。所有這一切都表明，戶口本在人們心中的神圣地位開始發生動搖，它不再是限制人們自由流動的緊箍咒了。于是，有人大聲疾呼：徹底改革戶籍制度，取消戶口。

“取消戶口”說起來很痛快，很解氣，實際操作起來很難行得通。戶籍制度改革不能和“取消戶口”簡單等同。

戶籍管理的基本功能是穩定社會秩序，為國家經濟建設提供人口資料。戶口登記的內容都是國家行政管理不可缺少的依據，比如公民要司法公證，共有10項內容，僅戶口本上提供的就有8項之多。每年我國為公民涉外活動出具公證80萬件，其中涉及戶口本的就有42萬多件。另外，現代化城市管理離開戶口登記本就寸步難行，離開了它很難想像一個城市如何進行規劃，如何解決郵電、交通問題，更不用說有效地制止刑事犯罪了。

當今發達國家，大都有一套周密先進的戶口登記制度。比如瑞典教會登記已有300多年歷史，日本的戶籍管理更為嚴密。可見，即便是在市場經濟條件下，戶籍管理也是不能取消的。

大城市的戶口難題——北京為例

對于100萬人口以上的大城市，國家歷來采取嚴格控制人口的政策，像北京、上海這樣的特大城市，控制更是嚴上加嚴。盡管如此，大城市的人口仍然增長很快。例如北京，目前常住人口已突破千萬大關。

北京市管戶口的“官兒”、市公安局戶政處長鄭慶貞透露說，每年中央給北京市人口的增長指標是10萬，自然增長5萬，機械增長5萬。指標有限，可是每年要求解決戶口的人卻數倍增長。中央機關干部調京，調令在手，不解決不行；出國留學人員家屬要求進京，不辦戶口也不行；老華僑希望葉落歸根，定居北京，于情于理要解決；夫妻長期兩地分居的，恐怕也要列入議事日程。只見人進，不見人出，長此以往，北京城能不能消受？近來還出現了一種新情況，國內外工商界人士來京投資，附帶條件就是解決戶口，否則就另作打算。這使北京市頗費躊躇。解決吧，就突破了人口增長指標；不解決吧，又會影響經濟增長。

流動人口也給北京出了一道難題。據公安部最新調查統計，全國目前有近8000萬流動人口，上海180萬，北京150萬。在北京150萬的流動人口中，有30萬人活躍在各個建筑工地上，有14萬人受雇于個體經營者，有9萬多人從事礦山、環衛等臟苦工種，有11萬多人經營農副產品買賣和飲食服務業……更為棘手的是，相當一部分人已經在京城安營扎寨，生兒育女，甚至“浙江村”擁有自己的學校和幼兒園。巨大的流動人口，給北京的經濟帶來繁榮，同時也帶來交通擁擠、犯罪率上升等副作用。對于日益增多的流動人口，北京該拿出什么管理措施？

鄭慶貞處長認為，大城市要解決控制人口增長和發展經濟的矛盾，一定要系統配套的改革，其中首當其沖的是戶籍制度改革。

戶籍制度怎么改？

為了使戶籍管理適應市場經濟的需要，公安部門會同有關專家學者進行了大量的調查研究。在此基礎上，公安部已向國務院提交了一份戶籍制度改革的總體方案。方案尚在斟酌之中，具體內容不能公開，其大致思路是這樣的：

——取消戶口按照商品糧為標準來劃分農業戶口和非農業戶口的“二元結構”，實行以居住地來劃分城鎮人口和農村人口，以職業來劃分農業人口和非農業人口的辦法，恢復戶口的本來面目。建立以常住人口、暫住人口、寄住人口三種管理形式為基礎的登記制度。

——實行以公民住房、生活基礎為落戶標準，同時與政策控制相結合的戶口遷移制度。

——建立以科學、合理的戶籍登記內容為基礎的高效實用的戶籍統計體系等。

——逐步實現以身份證、公民出生證為主的證件化管理，取代現有戶口簿冊證明身份的傳統方法。

戶籍制度改革是一項龐大的系統工程。這項改革能否成功既取決于國家經濟發展和財力狀況，也取決于廣大人民群眾的理解與支持。國家對此項改革總的原則是積極穩妥，分清輕重緩急，從易處下手，分步實施。據悉，國務院已專門成立了改革領導小組，初步決定我國的戶籍制度改革先從縣城以下的小城鎮開始。