中國工業鹽管理體制改革的現狀和問題

盧希

鹽與人們的日常生活密切相關，例如食用鹽；同時又是基礎工業、特別是化學工業(燒堿和純堿)的原料，例如工業鹽。對于后者，中國歷來重視其管理。建國以后，一直實行計劃管理體制。1990年國務院頒布了《鹽業管理條例》；1994年頒布了《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》；1996年頒布了《食鹽專營辦法》。隨著我國經濟體制改革的逐步深化，工業鹽能不能放開?工業鹽管理體制如何適應社會主義市場經濟的要求?是繼續實行計劃管理體制，還是逐步向社會主義市場經濟體制過渡?由此，產生了一系列的矛盾和問題。

一、

在中國，中央政府對鹽實行官營專賣自戰國時代就開始了。從那時起，鹽稅一直是官方聚斂民財、充實國力的支柱稅種。鹽的專賣就是建立在食鹽專營基礎上的。鹽之所以重要，一是人的生存離不開鹽；二是鹽稅是當時的支柱稅種。

歷史上鹽的主要用途是食用。中國建國初期的1950年，食鹽占總產鹽量的88.9％，工業鹽僅占6.2％。1987年工業用鹽量已超過食用鹽量。1992年工業用鹽已達1458萬噸，占總產鹽量的63％。到1994年，僅燒堿、純堿行業用鹽就占總產鹽量的66.7％，食鹽僅占25％。隨著中國工業的發展，鹽的用途在構成上發生了巨大變化。同時，國家工商業的發展也使鹽稅不再是支柱稅種。

按既有法規，鹽的生產經營實行計劃管理，生產納入國家統一計劃，無論是國有鹽場還是集體鹽場，所產的鹽都必須交鹽業公司銷售，私營企業和個人禁止辦鹽場，鹽價由國家物價主管部門統一制定。

對鹽業的計劃管理是通過輕工部門，具體由中國鹽業總公司實施，即中國鹽業總公司及各地的鹽務管理局(或鹽業公司)代表政府行使鹽政管理職能。同時它又是一個企業(地方為鹽業公司或鹽務局，一套人馬，兩塊牌子)，負責鹽的經營與流通。它掌握著鹽政執法權，負責研究和提出有關政策、法規，實施鹽政管理，對鹽的生產、銷售、運輸進行監管；同時，它又掌握著制鹽企業的經營權，鹽銷往哪里，銷售給誰，都由它說了算。

鹽場沒有經營自主權，不能銷售，不能結算，只管生產。鹽場不知道鹽銷給了誰，不知道售價多少，更不知道收回多少貨款。有的雖然實行鹽堿直供，鹽場只能按計劃調撥，企業間不能直接結算，必須到鹽業公司結算。

用鹽企業必須按鹽業管理部門規定的渠道、結算價格和計劃去采購；鹽的生產企業凡是不按計劃生產、銷售的鹽都按私鹽查處；鹽的運輸實行準運證和準運章制度，由鹽業管理部門核發。

鹽價的構成較為復雜。1994年12月鹽價改革前，工業鹽的價格有出場(廠)價、分配價、批發價、零售價四種形式。分配價中含：出場(廠)價(鹽場可得到的貨款)、鹽業發展基金、鹽稅、中央平衡差、筑裝管理費、中國鹽業總公司服務費。集運費在分配價外收取。批發價中還含有地方的各種費用，如地方平衡差、地方鹽業發展基金等等。銷售費用、包裝費用在價外收取。不同的地區，鹽的價格和收費的數額有所差異。

在稅收上，鹽也是極為特殊的，1994年稅制改革前只征收特種稅——鹽稅。

二

中共十四大后，經濟體制改革的力度進一步加大，國家取消了燒堿、純堿的指令性計劃，將其推入市場。

進入市場的兩堿企業開始考慮如何適應市場，如何增強自身競爭力，如何提高經濟效益等問題。而兩堿的原料——工業鹽仍處在計劃經濟的“保護傘”下。

1993年，中國經濟發展一度過熱，貨幣發行量過大，通貨膨脹壓力較大，物價指數便成為政府和全國人民關注的焦點。這一年，鹽業又獲豐收，連續幾年的豐產，鹽的庫存量大幅度上升。同年8月，國家物價主管部門在全國鹽超產、積壓嚴重的情況下，提高了工業鹽價格，鹽價平均提高60元/噸，漲幅達39％以上。國家提高工業鹽價格，原意是想解決因原材料價格上漲，鹽的生產成本上升，造成鹽場效益下降、虧損的問題。但新的鹽價使兩堿企業無法承受。一是自身無法消化，這將使兩堿行業年成本增加支出約9.6億元，而1993年兩堿行業的利潤約3.4億元；二是若價格向下游工業轉移，將會引起玻璃、陶瓷、造紙、肥皂、紡織、農業、醫藥、有色、冶金、電力、軍工等下游行業和產品的連鎖反應，增加通貨膨脹的壓力，不利于國家控制物價指數；三是鹽堿產品已接近國際市場價格，難以通過提高產品價格將其轉移。故兩堿企業拒絕執行，新的鹽價未能到位。兩堿企業、協會和化工主管部門開始向國務院及有關部門反映這一問題，并呼吁放開工業鹽價格。

鹽堿兩個行業的價格之爭自此拉開了序幕。鹽方的利益表現為鹽業全行業的利益；堿方的利益表現為兩堿企業的利益。

1994年，國家為了適應計劃體制向社會主義市場經濟體制轉變的要求，對稅制進行了重大改革，實行了以增值稅為主體的流轉稅制度。按照稅制改革精神，取消產品稅，改征增值稅。對于鹽業，取消了鹽稅，改征資源稅和增值稅。由于增值稅的計劃及稅負問題使鹽堿行業的價格之爭演變為價稅之爭，并開始激化。鹽業部門認為，稅改后的稅負高于稅改前的鹽稅，超出的稅負應由用鹽企業承擔；化工部門認為，根據國家稅制改革的精神，增值稅為價內稅，應采用倒扣的方法計劃，不能因稅改而變相漲價。

除上述解釋之外，就是國家稅務主管部門內部對此也有另外一種解釋，他們主張以1992年為基準測算，兩堿企業的稅負下降6.2億元，鹽的稅負上升4.75億元，故擬將鹽業增加的稅負，通過價稅聯動向兩堿企業轉移。據化工部門測算，兩堿企業減少稅負4.8億元，再考慮1993年燒堿的產品稅從15％降到12％，減少稅金1.5億元，扣除這一因素，實際降低的稅負為3.3億元，抵不上鹽業順加過來的稅負，若再加上1993年8月鹽的提價將要增加成本9.6億元，兩堿行業將不堪重負。再者，這相當于在1993年8月后，在不到半年的時間內又一次提高了鹽價。兩堿企業當然無法接受。

國務院有關部門和化工部門都提出，海水是取之不盡、用之不竭的，海水是流動的，不會因采鹽而使資源枯竭，建議不征或少征資源稅，以此降低鹽業稅負。而鹽業部門的主要精力放在落實鹽價上，寄希望于國家在制定鹽價時，將稅負順加到化工及其他下游產品。經過有關部門協調，將北方海鹽的資源稅由25元/噸降到20元/噸。雖然資源稅略有下降，但總的來看，鹽的稅負是上升了。稅改前，鹽只征收鹽稅15.4元/噸；稅改后，工業鹽的資源稅和增值稅合計平均為54元/噸，每噸鹽的稅負比稅改前提高了39.5元，兩堿用鹽約1600萬噸/年，增加稅負約6.3億元。無論是對于鹽業還是對于堿業，誰都難以承受，誰也不愿承擔。為此，工業鹽價格一直確定不下來，鹽堿之間無法結算，鹽業無法開票收回貨款，兩堿企業無增值稅票而不能抵扣，鹽、堿企業的生產經營都受到了影響。

在這期間，兩堿協會、化工主管部門和鹽業部門多次向國務院及有關部門反映這個問題。

為了盡快解決鹽堿之間的價稅矛盾，國務院有關部門著手進行鹽價改革。同年12月，國家計委下發《關于改革鹽價管理的通知》，出臺了新的工業鹽價格，簡化價格構成，取消分配價，適當打緊了經營費用，將筑裝管理費、集運費、中國鹽業總公司服務費等商品流通費并入批發價。但有的費用由價內打到了價外，不含稅鹽價略有下降，資源稅有所降低，但含稅鹽價還是提高了，相當于又一次漲價。這次鹽價調整并沒有從根本上解決鹽堿之間的價稅之爭，鹽堿企業間仍未能結算。

在價值規律的作用下，過高的工業鹽價格，刺激了小鹽場的發展，小鹽場負擔小、用工機制靈活、成本低、產品價格低。在市場競爭中則把大鹽場推到了不利的位置，鹽業公司堅持要按國家定價銷售，而市場則不接受這一價格，調撥計劃就難以實現，大鹽場受到了小鹽場強有力的挑戰。與此同時，國家實施環保措施關閉了一批小造紙企業，兩堿市場出現疲軟，再加上鹽堿之間的價稅矛盾尚未解決，導致兩堿企業拖欠鹽款達30多億元，制鹽企業也遇到了較大的困難。

1993年8月和1994年12月，在原鹽供大于求的情況下，國家物價主管部門兩次提高工業鹽價格，都受到了兩堿企業的抵制。山東、四川、江蘇、天津、湖北等地多次發生鹽場停止向兩堿企業供鹽的事件。為避免企業停產，一些兩堿企業曾試圖從外地鹽場或與鹽業部門合資辦的鹽場購鹽，但都遭到鹽政管理部門的查扣。

1994年1月18日，山東省鹽務局組織全省性的鹽政大檢查，重點查處私販、私銷鹽。對省內欠款較多的五家兩堿大中型企業停止供鹽，如省鹽政執法人員在濰坊化工廠門口設崗查鹽，工業鹽不允許進廠。幾家企業的庫存鹽告急，隨時都有停產的可能。經省經貿委出面協調后，才恢復了工業鹽供應。

1994年，武漢葛化集團公司沒有按省鹽務部門的計劃購置價格較高的調撥鹽，而是從山東、青海與本地鹽業部門合資建設的鹽場購鹽，而被湖北省鹽務局以私鹽查扣，并要罰款1400多萬元，迫使葛化集團公司與省鹽務部門對簿公堂。

三

在國務院有關部門進行工業鹽管理體制改革期間，鹽業管理部門多次向國務院領導和有關部門反映，要保留現行的工業鹽計劃管理體制。1994年10月，中國鹽業總公司在籌備“全國鹽業運銷會議”之機，起草了《工業鹽計劃管理暫行辦法》，對工業鹽計劃管理做了更為嚴格的規定，準備在會上拋出，試圖重新樹立計劃管理的權威。

鹽業部門為什么不愿意放開工業鹽?一種說法是，會沖擊食鹽市場。因為食鹽實行專營，如果工業鹽不實行專營，就會有人用工業鹽當食用鹽銷售，一些不法商販就會以土鹽、劣質鹽充作食用鹽銷售；同時，會沖擊我國的碘缺乏病防治工作。因為工業鹽放開后，無碘鹽會沖擊食鹽市場，所以防治碘缺乏病工作就會受到影響。

據了解，在全國查處的以工業鹽充、劣質鹽充食鹽銷售的案件中，都與兩堿企業無關。而在查處的案件中，大部分是鹽業部門的某些人與不法商販相互勾結、狼狽為奸。

另一種說法是，制鹽企業生產環境艱苦，經營困難，虧損嚴重，包袱沉重，需要計劃管理體制來保護國有大制鹽企業。

既然制鹽企業困難，為什么不能放開鹽場的手腳，讓鹽場成為適應市場的法人實體和市場競爭主體，實現自我經營、自負盈虧、自我發展、自我約束?為什么不可以在現行的鹽價中利潤向鹽場傾斜，提高鹽的出場價，適當降低中間環節的流通費用呢?

國家物價主管部門1993年8月制定的工業鹽價格，以山東濰坊鹽為例，每噸工業鹽分配價為209.71元，其中出場價120元，上交鹽業公司10元，實際鹽場可得110元，其他均為中間環節收取的費用和基金。這次調價，每噸鹽上漲了63.38元，在提高的差價中，其中44.3％給到了鹽場，55.7％為鹽業的中間環節所得。并規定工業鹽批發價中的流通費用為69元/噸。另外，價格中還規定了中國鹽業總公司服務費每噸工業鹽0.6元(此前為每噸工業鹽0.2元)，若再加上食鹽的服務費，僅此一項，每年即可收1800萬元左右。在1994年12月制定的工業鹽價中，鹽的中間流通費用仍保留了59元/噸。

據反映，遼寧省食鹽的出廠價與零售價價差很大，加碘大粒食鹽出廠價為266.6元/噸，而銷區零售價為800元/噸，流通環節價差533.4元；粉洗鹽出廠價為317.6元/噸，銷區零售價為1200元/噸，流通環節價差882.6元。據了解，精制加碘食鹽的出廠價一般在360～440元/噸，城市零售價在1400～1700元/噸，價差近千元，中間環節獲利較大。制鹽企業普遍反映“產鹽不如管鹽，管鹽不如賣鹽”。

某省物價部門在1995年4月制定的工業鹽價格中，規定“在出場價內每噸收取銷售服務費6元，上繳省鹽業公司統一使用”，還規定“在出場價內收取每噸4元‘鹽價補貼資金，由省鹽局收取、專戶儲存”，“其支出須省物價局同意”。還有一些地區也有類似的規定。

1994年國家經貿委在某省調查鹽堿問題時，發現省鹽業公司每年要劃600萬元給有關權力部門。在調查中還了解到，當兩堿企業拖欠部門鹽款時，鹽業部門先把自己的那一部分費用留足，余下部分再給鹽場。

1995年5月18日，原國務院副總理朱■基召集有關部門研究工業鹽管理問題，朱■基指出：“工業鹽管理總的指導思想是要按照社會主義市場經濟的原則進行改革，引入競爭機制，不能再搞計劃經濟的一套。”針對當時大型制鹽企業的實際困難，朱■基提出三條原則意見：1在保護大鹽場的同時，也要支持小鹽場發展，要引入競爭機制；2兩堿企業年需1500萬噸工業鹽，由大鹽場提供1000萬噸左右，采取訂貨會的形式，場廠掛鉤，產需直接見面，減少中間環節，地方不得加價。其他500萬噸可由小鹽場供應。少部門零散戶所需的工業鹽，由鹽業銷售部門負責供應。大、小鹽場的供鹽數量不定死，可根據情況進行調查；3小鹽場的價格放開，大鹽場實行保護價，由供需雙方協商，允許上下浮動。

按照這一精神，國家計委、國家經貿委幾經協商，本著積極、穩妥、慎重的原則，既要按照市場經濟的要求，實行政企分開，引入競爭機制，又要考慮大制鹽企業當前面臨的困難，采取過渡性的保護措施，使其逐步進入市場參與競爭，提出了“改進工業鹽供銷和價格管理辦法”的建議，得到了國務院的批準，并于1995年11月正式下達了《國家計委、國家經貿委關于改進工業鹽供銷和價格管理辦法的通知》。這一文件明確規定，“將現行工業鹽的計劃分配改為在國家總量計劃指導下的合同訂貨。即，改變現行兩堿企業只能按照計劃分配的數量到指定鹽場(廠)‘一對一采購的辦法，由中國輕工總會和化工部每年聯合組織訂貨會，鹽堿生產企業雙方直接見面，雙向選擇，簽訂合同，直接結算”，“取消現行的工業鹽準運證和準運章制度，鹽堿雙方根據簽訂的合同向運輸部門申請運輸計劃”；“對大制鹽企業進行訂貨數量和價格的保護”，“兩堿企業要根據國家確定的目標數量即每年至少要向大制鹽企業訂1000萬噸的工業用鹽”，“國家對這1000萬噸工業鹽制定保護價”；1000萬噸以外的“兩堿工業用鹽可向小鹽場直接訂貨，價格由雙方協商”。在工業鹽管理體制改革的同時，要求有關主管部門管好管住食鹽市場，并提倡有條件的鹽堿企業聯合，風險共擔，利益共享。

至此，工業鹽管理體制改革取得了突破性的進展，歷時二年多的鹽堿價稅之爭得到了緩解。

在有關部門制定工業鹽保護價時，鹽業部門又提出，1994年12月國家物價主管部門制定的價格是“不規范的”、“不完全的”，沒有包括企業內部發生的部分費用，出場價僅相當于一般企業的車間成本，要求重新核定。

1995年11月底，由原輕工總會、原化工部聯合組織的1000萬噸工業鹽訂貨會如期舉行，但鹽的價格遲遲不予公布。直到訂貨會開幕的當天下午，國家物價主管部門才公布1996年度1000萬噸工業鹽保護價，保護價以中準價為基礎，上下浮動8％。制定的保護價高于1994年12月制定的鹽價，也高于這以前鹽堿企業的實際成交價格，最高的每噸鹽高出實際成交價60多元，超出了兩堿企業的承受能力。如大連化學工業公司，按保護價，將增加2000多萬元成本，而該公司1994年的盈利才有300多萬元。價值規律這只“無形的手”左右了訂貨會，鹽價過高，兩堿企業消極觀望、不訂貨，制鹽企業又不能自己調整鹽價，只好干坐在“保護圈”內，小鹽場則異常活躍，大有把兩堿企業推向小鹽場之勢。1996年11月召開的1997年度1000萬噸工業鹽訂貨會，國家物價主管部門依然在會議開幕的當天才公布保護價。保護價仍維持1996年保護價的水平。參加訂貨會的代表們對國家物價主管部門的價格政策反映強烈，認為不符合實際，不符合價值規律，難以執行。

在兩年的訂貨會上，對于保護價，鹽堿企業之間都形成了一定的默契，會上簽訂的合同價格是給政府部門看的，實際執行時價格另議。河北省的一些鹽場還自定了一項給用鹽企業增加10％路途損耗的規定，相當于降低了鹽價。

在1997年度訂貨會之前，鹽業部門還提出，訂貨會實行履約保證金制度，每成交1噸工業鹽，鹽堿雙方各向其管理部門交納1元的履約保護金，遭到化工部門的反對。于是，由鹽業協會出面(不屬于行政行為)，在鹽業內部實行履約保證金制度，制鹽企業簽訂的合同，每噸鹽需交納1元的履約保護金，按預分計劃交納，否則不得參加訂貨會。將來如違約，企業將被扣沒履約保護金；履約企業每年返回同期銀行利息，本金結轉下次訂貨會；下一年度不參加訂貨會，則歸還本金。參加訂貨會的制鹽企業都交納了一定數量的保證金。制鹽企業對此反映較大。

鹽、堿企業參加會議的代表嘆息，政府定價為何不能實際一點?工業鹽何時才能真正走入市場?

四

1995年以來，工業鹽管理體制改革取得了一定的成效，鹽堿企業聯合也取得了較大的進展。但改革的阻力重重。

——拒不執行工業鹽供銷管理體制改革的精神。由于1990年頒布的《鹽業管理條例》帶有濃厚的計劃經濟色彩，雖然國家計委、國家經貿委下發了關于改革工業鹽管理體制的文件，但未及時對《鹽業管理條例》進行修改，少數地區就以此為據，對鹽業進行管理。如北京市發布政府令規定“對工業用鹽實行計劃管理”，由市商委指定鹽業公司統一經營。據反映，北京平谷化工總廠因鹽業公司供應的鹽到廠價格每噸高達830元，比自己到外地采購的鹽每噸420元高出410元，他們與外地鹽場直接見面簽訂合同，但在執行中多次被北京市鹽政部門查扣和處罰，不但影響了企業正常生產，而且也不利于企業降低生產成本，增強競爭力。首鋼等幾家工業鹽使用大戶也遇到類似問題。

工業鹽供銷管理體制改革中明確規定“取消工業鹽準運證和準運章制度”，但少數地區仍緊緊抓住工業鹽運輸“準運證”和“準運章”的特權不放，僅僅換一種說法。如江蘇省規定“對工業鹽運輸實行‘工業鹽承運證制度”，由鹽業主管部門“核發‘工業鹽承運證”，并在證上“加蓋‘江蘇省鹽務管理局兩堿工業鹽承運專用章，實行一車(船)一證制”。四川等地也對工業鹽運輸實行“放運證”、“鹽運專用章”及“出場調撥證”等管理手段。

——曲解工業鹽供銷管理體制改革的精神。將對工業鹽的改革解釋為對“兩堿用鹽”的改革；對其他工業鹽“由鹽業公司組織供應”變為由鹽業公司“專營”，甚至在同一企業內的用鹽還被分成“改革了的鹽”和“未改革的鹽”兩部分，實行不同的價格政策和管理辦法。

在工業鹽供銷管理體制改革中，國家考慮到大制鹽企業當前困難較多，采取穩妥逐步放開的過渡性辦法，規定對大制鹽企業進行訂貨數量和價格的保護，兩堿企業每年至少要向大制鹽企業訂1000萬噸(約2/3)的工業用鹽，并沒有地域限制。而江蘇省則規定“省內享受定點供應的兩堿企業每年必須從江蘇省鹽業公司訂足2/3國家規定的保護價工業鹽”，否則，“也不得訂購屬1/3非保護價的工業鹽”。

在工業鹽管理體制改革中還存在的矛盾和問題，只有通過深化改革才能解決。可喜的是，工業鹽管理體制改革受到了鹽堿企業的歡迎，深得民心，維護了鹽堿企業的利益。1000萬噸工業鹽訂貨會在連續召開了三年后，1999年已完成了它“過渡期”的使命，國家已不組織訂貨會，工業鹽的訂貨已開始轉入鹽堿企業間的正常訂貨。

(作者單位：國家經貿委)