浙江：“低保”駛上法治軌道

本刊記者　鄭作時(shí)　　發(fā)自杭州

“最低生活保障”的推行有兩大熱點(diǎn)：首先是城鄉(xiāng)一體化，使農(nóng)民享受到和城里人一樣的福利待遇；但更重要的是它被定義為低收入家庭的一項(xiàng)權(quán)利，其推行已納入法治軌道，政府對(duì)此不是“審批”，而是“核準(zhǔn)”，從而真正理順了政府和公民在貧困保障這一領(lǐng)域的關(guān)系。

依法謂何？

家住浙江杭州上城區(qū)紫陽街道的劉桂珍老太太雖然不太搞得清楚“低保”——“最低生活保障”和她原來在街道里領(lǐng)的救濟(jì)有什么區(qū)別，但她確實(shí)感覺到這兩年她的生活標(biāo)準(zhǔn)提高了，去街道領(lǐng)的錢一次比一次多。

老太太是個(gè)孤老，一輩子就守著自己的老母親過活。早幾年身子還行的時(shí)候幫人干點(diǎn)雜活，現(xiàn)在已經(jīng)不能再干了，完全要靠200多元最低生活保障生活。最近她聽說領(lǐng)這筆錢要辦一些新手續(xù)，每6個(gè)月要交一次申請(qǐng)，她有些著急。直到街道里說像她這樣的情況不會(huì)領(lǐng)不到錢,她才放下心來。

老太太的著急確實(shí)是多余的。按浙江省在2001年10月1日付諸實(shí)施的《浙江省最低生活保障辦法》，她完全符合保障范圍。這部法規(guī)指出，凡家庭人均收入低于其戶籍所在地所規(guī)定的最低生活保障線時(shí)，有權(quán)從當(dāng)?shù)卣@得基本生活物質(zhì)幫助。

“低保”并不是一個(gè)新鮮詞。從市場經(jīng)濟(jì)在中國出現(xiàn)以來，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了數(shù)次很大的變化，城市中出現(xiàn)了失業(yè)和貧困人口，因此從西方引進(jìn)的“低保”也就推廣開來。但由于國家和地方的財(cái)力限制，“低保”一直只是在城市人口中推行，并沒有向農(nóng)村延伸。

2001年10月1日在中國民政的歷史上也許會(huì)成為一個(gè)值得記取的日子。從這一天開始，浙江省一部以省長令形式施行的地方法規(guī)《浙江省最低生活保障辦法》正式實(shí)行了。這部法令中明確規(guī)定，無論是居民還是村民，只要擁有浙江省戶籍的家庭就可以享受“低保”。這一概念被引向了農(nóng)村。

不過，在浙江省民政官員眼里，記者們最重視的這部法規(guī)中的“城鄉(xiāng)一體化”反而不那么重要，重要的是“依法實(shí)行”。

依法實(shí)行意味著什么呢？在這部地方性法規(guī)出臺(tái)以前，“低保”戶都是由政府認(rèn)定。比如說，一個(gè)縣的民政部門，認(rèn)定某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的某個(gè)村幾個(gè)名額可以享受“低保”，然后再由當(dāng)?shù)孛裾藛T具體確定具體家庭。而此后浙江省的低收入家庭，只要認(rèn)為自己應(yīng)該享受“低保”，他就可以向當(dāng)?shù)孛裾块T申請(qǐng)，經(jīng)核準(zhǔn)后政府就要承擔(dān)保障這個(gè)家庭生活的義務(wù)。老太太聽說的申請(qǐng)就是從這兒來的。

低保新方

浙江的這一部低保新法中含有不少新東西。

首先是標(biāo)準(zhǔn)，以前的救濟(jì)也好低保也好，大部分都是酌情發(fā)放。而這一次的低保法規(guī)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)清單，它規(guī)定最低生活的標(biāo)準(zhǔn)線是這樣的：糧食15千克，干鮮菜15千克，肉禽1.5千克，蛋0.5千克，水產(chǎn)品0.5千克，糖0.5千克，食油0.5千克，醫(yī)療、教育按當(dāng)?shù)厝司С龅?0%計(jì)算；另外還有每戶5度的用電和必要的衣被。各地民政以當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)折合成收入水平，家庭收入不足的，政府給予補(bǔ)足。這樣就使浙江省范圍內(nèi)的最低生活保障有了一個(gè)統(tǒng)一的物質(zhì)基礎(chǔ)。

其次是范圍。從1996年開始，浙江在寧波地區(qū)就開始實(shí)行城鄉(xiāng)一體的最低生活保障試點(diǎn)，經(jīng)過5年的推廣，現(xiàn)在以法規(guī)的形式確認(rèn)下來。農(nóng)民被正式認(rèn)定為低保大傘下的一部分。

在方法上，加了一個(gè)公示程序。除了個(gè)人提出申請(qǐng)、民政部門核準(zhǔn)外，在街道和村一級(jí)對(duì)受保家庭名單實(shí)行公示以確保公平。另外法規(guī)中還規(guī)定如個(gè)人認(rèn)為政府對(duì)低保家庭有不作為的行為時(shí)，可以提起行政復(fù)議和行政訴訟。

兩個(gè)熱點(diǎn)

“推行城鄉(xiāng)一體化的低保政策，浙江省在全國是第三個(gè)，前面有上海和廣東兩地在搞。而推行低保的法制化，浙江省是第一個(gè)吃螃蟹的省份。”在浙江具體執(zhí)行這一規(guī)定的省民政廳救災(zāi)救濟(jì)處胡玉民先生這樣告訴記者。

記者們把“低保”的城鄉(xiāng)一體化看作一個(gè)熱點(diǎn)并沒有錯(cuò)。一直以來，戶籍制度把中國公民人為地劃成城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民兩種人。在市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)代替了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的今天，居民仍比農(nóng)民享受著國家更多的福利，“低保”就是其中的一項(xiàng)。但是究竟居民和農(nóng)民中的貧困部分誰更急需得到救助？從浙江推行城鄉(xiāng)一體化“低保”幾年來的實(shí)踐就可以看出來，雖然農(nóng)村的“低保”要求更嚴(yán)格，雖然浙江農(nóng)村在全國范圍內(nèi)比較富裕。但是該省2001年第2季度的受保對(duì)象中，農(nóng)村人口占到了89%。

但是無疑，“低保”的法制化更是一個(gè)熱點(diǎn)。浙江出臺(tái)的這部法規(guī)中，“低保”被定義為低收入家庭的一項(xiàng)權(quán)利而不是國家給的救濟(jì)。浙江省的各級(jí)政府可以定義受保戶的條件和“低保”的標(biāo)準(zhǔn)，但只要低收入家庭符合標(biāo)準(zhǔn)，政府就要承擔(dān)這個(gè)家庭達(dá)到最低生活水平的保障義務(wù)。這相當(dāng)于政府的工作中又有一項(xiàng)審批制轉(zhuǎn)向了核準(zhǔn)制。

據(jù)民政部的數(shù)字，不算農(nóng)村，全國僅城市就有1400萬符合“低保”條件的困難人員，但到今年6月底，只有458萬人得到了保障，尚有1000萬人還游離在“低保”的大傘之外。而國家的要求是在今年年底以前解決所有特困職工的受保問題，明年實(shí)現(xiàn)全員受保。

法制化肯定是解決這個(gè)問題的最好辦法。從“認(rèn)定—分派—受助”轉(zhuǎn)向“申請(qǐng)—核準(zhǔn)—受助”，這個(gè)轉(zhuǎn)變，首先是減少了民政部門的主觀性，也能更快地把所有該受助的家庭納入“低保”大傘下來。

挑 戰(zhàn)

毫無疑問的是，法制化給政府也會(huì)帶來很大的挑戰(zhàn)。

“低保”納入法制化后，申請(qǐng)和實(shí)際受保家庭數(shù)量都不再受政府的計(jì)劃控制。民政部門的調(diào)查工作將會(huì)大量增加。為了防止冒領(lǐng)，浙江的“低保”辦法在其27條的篇幅中，用了9條來說明申領(lǐng)“低保”的條件、核準(zhǔn)的程序以及冒領(lǐng)的追回。

更重要的是這將給地方財(cái)政帶來的沖擊。浙江省能推出這樣的保障辦法，很重要的原因是地方財(cái)力的增長。2001年，浙江的經(jīng)濟(jì)總量增長在全國各地都有所回落的情況下達(dá)到了15%。這從兩個(gè)方面使“低保”政策變得可行。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得浙江的貧困人口下降，其次地方財(cái)力有了很大的增強(qiáng)。民政廳的官員說，浙江現(xiàn)在大部分縣級(jí)地區(qū)在“低保”政策上的資金都能在本級(jí)財(cái)政范圍內(nèi)落實(shí)，只有像麗水這樣的地方有個(gè)別縣還需要省財(cái)政的補(bǔ)貼。而省財(cái)政用于補(bǔ)貼各地方“低保”政策的資金，總額也不過1400萬。相對(duì)照的一個(gè)數(shù)字是，黑龍江省財(cái)政今年的補(bǔ)貼達(dá)到了5000萬元。這樣的經(jīng)濟(jì)，使得浙江在國家沒有一分錢補(bǔ)貼的情況下推行“低保”城鄉(xiāng)一體法制化的進(jìn)程并不顯得十分困難。在省政府的強(qiáng)力推進(jìn)下，民政部門可以明顯地感覺到各地政府的熱情。“基本上民政上說有多少人，政府就會(huì)如數(shù)撥款。”因?yàn)槭≌?guī)定，如果地方政府在“低保”政策的資金落實(shí)上不與民政部門配合，省政府將予以通報(bào)批評(píng)。

但是對(duì)于其它地方而言，可能問題就不那么簡單。貧困人口多的地方，其地方財(cái)政也弱。因此大量應(yīng)保而未保的人群就集中在這些地方，而地方為了減少支出，也就出現(xiàn)了一些把“低保”標(biāo)準(zhǔn)卡得過嚴(yán)，甚至制造一些土政策，把應(yīng)保人群排除在外的情況。

擴(kuò) 散

像“低保”這樣的福利政策在浙江省內(nèi)的城鄉(xiāng)一體化推行，很容易使人把它與戶籍制度的放開聯(lián)想起來。事實(shí)上，浙江省內(nèi)最早試點(diǎn)實(shí)行“低保”城鄉(xiāng)一體化的寧波，也正是戶籍制度放開的試點(diǎn)地區(qū)。因?yàn)橹挥懈＠叩囊惑w化，才會(huì)使農(nóng)民進(jìn)城的沖動(dòng)降下來，從而減小戶籍放開所帶來的壓力。

這種有助于戶籍放開的政策，現(xiàn)在卻還必須依靠戶籍制度來維持。《浙江省最低生活保障辦法》規(guī)定申請(qǐng)“低保”，必須到戶籍所在地的政府派出機(jī)構(gòu)，同時(shí)，發(fā)生戶籍轉(zhuǎn)移的受保家庭，也必須履行嚴(yán)格的“低保”轉(zhuǎn)移手續(xù)。通過戶籍的限制，浙江省為其“低保”政策劃起了一道“圍墻”。對(duì)于外來人口對(duì)“低保”政策的沖擊問題，胡玉民這樣解釋：“現(xiàn)在的城市戶籍放開有一些條件，比如要求大專以上學(xué)歷。這一人群一般不會(huì)跌入低保范圍。而農(nóng)村現(xiàn)在的戶籍轉(zhuǎn)移畢竟還是少數(shù)，也不會(huì)對(duì)這一政策有什么壓力。”

不過這樣的尷尬也許不會(huì)持續(xù)很久。據(jù)9月中旬民政部相關(guān)會(huì)議上的消息說：國家將加大“低保”工作的力度。中央財(cái)政在“低保”政策上的投入將達(dá)到所需資金的一半，而省市縣占一半。考慮富裕地區(qū)基本自籌的情況，相信其中的絕大部分將會(huì)投入到中西部地區(qū)占全國89%的貧困人口中去。到2002年，“低保”政策在城鎮(zhèn)的全員覆蓋應(yīng)該不是大問題。

好事情的好方法

國家加大在低保方面的投入并不是沒有原因的。

除了進(jìn)一步消除貧困人口，保證低收入人群的基本生活以外，國際經(jīng)濟(jì)不景氣也是一個(gè)重要原因。因?yàn)檫@樣，中國經(jīng)濟(jì)未來的發(fā)展動(dòng)力更多地需要依靠內(nèi)需的擴(kuò)張來拉動(dòng)，而提高低收入家庭收入的資金，將會(huì)最大程度地產(chǎn)生消費(fèi)需求。

財(cái)力是做這件事的重要方面。記者沒有想到的是，“低保”政策這一個(gè)大變化在浙江是如此之平靜，幾乎變成了一件順理成章的事。雖然“低保”依法實(shí)行還沒有幾天，“依法”所帶來的變化暫時(shí)還看不出來，但以浙江迅速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)在所承擔(dān)的一年才1.4億元“低保”投入來看，這個(gè)法規(guī)的執(zhí)行不會(huì)有問題。浙江省民政廳官員估計(jì)說，法制化的實(shí)施可能會(huì)使浙江受保人數(shù)上升幾萬， 9月份省里的民政會(huì)議已經(jīng)為這一法規(guī)的實(shí)施做了充分的估計(jì)和財(cái)力準(zhǔn)備。

更重要的是好事情還要有好的方法，低保的法制化肯定是一個(gè)好的方法，它真正理順了政府和公民在這一領(lǐng)域的關(guān)系。在東南沿海地區(qū)，比浙江財(cái)力要大的省份還不少，我們希望看到這一好方法的盡快推廣。