行審視政府信譽

楊鳳春（北京）北京大學政治學與行政管理系

改革開放20多年的歷史，出現了社會信用過度透支和濫用的現象，令人擔憂。近些年來在中國出現的不講信用、招搖撞騙等現象，盡管原因是多方面的，但客觀地講，如果在高度政府主導社會的體制里，政府沒有能夠提供一個良好的建設市場經濟的制度環境，沒能運用國家強制性力量來維護社會成員信用得到相應回報，政府是應當承擔主要責任的。

現在的問題在于：僅僅是普通社會成員的信譽降低，其對社會的影響和損害還不是致命的，因為還有政府可以信賴，社會還有救治的希望，人們可以指望政府像打擊刑事犯罪和腐敗一樣，通過國家政權強制性力量來重新“召回”社會信用。但問題的嚴重性恰恰在于：不僅是普通社會成員信用低落，甚至政府信譽也有一定危機。

政府信譽危機三個表現

政府信譽的危機首先表現為政府的一些做法客觀上起到了無法讓公眾信任的作用。極端表現是個別地方政府公然的欺騙行為。

在陜西興平市發生過這樣的事：市里擬上馬一項天然氣工程，為了吸引投資者，地方政府出臺了優惠政策。一名響應政府號召的民營企業家在按照政府要求如數注資以后，地方政府卻突然將其拋開，與另外一家公司簽訂了合作協議。這種地地道道的欺騙可以說是政府失信的典型案例。

政府失信除了表現為有意的欺騙外，還表現為某些地方政府政策的朝令夕改、言而無信。如最近媒體報道的珠海市關閉電子游戲業、沈陽市關閉所有桑拿浴室等舉措，就頗能說明問題：從地方政府的角度看，這些政策可能會有各種各樣的理由，但從生意人的角度看，在合法經營的情況下，僅僅因為政府單方面考慮就被剝奪經營權，這使他們如何建立對政府政策的信心？

再比如一些地方為了鼓勵農民發展某種產業，信誓旦旦地許諾要為農民找銷路，但當農民真正找到他們的時候，政府卻無法兌現當初諾言……至于一些地方政府在發展地方經濟過程中所采取的一些虛報瞞報、弄虛作假、投機取巧、形式主義、見風使舵等手段，更是不一而足。這樣的例子被披露出來的并不多，但任何一件都實實在在地損害了政府的信譽。

政府信譽危機的第二方面表現是，每當發生了涉及到公眾利益和安全的重大問題時，盡管政府也發布了消息、也做出了解釋，但公眾總是認為政府沒有說出所有應讓公眾知曉的信息，而政府有時也確實是藏著掖著些什么的。比如南丹礦難發生后，若干個政府部門都曾信誓旦旦地表示南丹從來沒有發生過什么了不得的事情，但事實卻恰恰相反。這樣的事情一多，人們對政府的信任也就受到了削弱。

政府信譽危機的第三方面表現是政府的失職。政府應當負起其應負的責任，如果不能夠做到這一點，就不僅意味著公眾享受不到政府服務，還意味著政府沒有實現自己對公眾的承諾。比如，政府在市場經濟發展過程中應當承擔起提供起碼正常經濟秩序的責任，但當股市充滿了黑幕、市場假貨比比皆是的時候，政府到什么地方去了呢？在公眾需要政府但又找不到政府的情況下，公眾只好“反求其身”。因此如果公眾只相信自己的話，那就必然地同時意味著政府信譽出現了問題。

事實上人們的日常生活經驗總是一再地驗證了政府部門失職的普遍性:當你需要向政府有關部門反映冤情的時候，你會發現找不到負責的部門，你會被很符合“程序”地打發回去；當某個地方發生災難事件，你會發現所有政府機關都是沒有責任的，以至于上級政府只能實行“領導責任制”或“一票否決制”，即在無人負責的情況下，只能拿政府的最高領導人來“頂罪”。再比如，當某種惡性事件的苗頭已經出現，有關部門如果能夠及時地加以處理和干預的話，事態根本不會激化、災難根本不會產生，但你會發現政府仍舊在一旁若無其事……還比如動輒成百上千萬的國家財產蒸發、打了水漂之后，你會發現還是沒有人會為此承擔責任……如此等等，表面上損害的是政府職能的實現，骨子里傷害的卻是公眾對政府的信任、是政府信譽本身。

“政績至上”加劇危機

必須指出，經濟建設的“實用主義”傾向進一步加劇了政府信譽的危機。

改革開放以后，發展經濟成為政府的首要任務。經濟發展不僅對于政府目標具有重要性，而且由于經濟的發展狀況是可以具體量化的，因此對官員個人也具有重要性：官員的仕途、升降沉浮很大程度上將與地方經濟的指標聯系在一起。在這種雙重動力機制的作用下，發展地方經濟成為官員們的頭等大事。這并不是什么不好的事，但問題是：一些地方政府及其官員在更快、更多地“抓耗子”的競爭中，為了片面地追求經濟的高指標、高速度，不惜將經濟發展的目標和政策實用主義化、把經濟指標和檢驗標準隨意化，結果在追求經濟增長目標的同時，誘發和刺激了官員們弄虛作假、欺上瞞下、報喜不報憂等一系列惡習，強化了政府政策本來就不鮮見的朝令夕改的行為模式。

如此一來，在一些地方經濟增長的目標、官員升遷的愿望實現的同時，政府及其官員的浮夸、欺騙、不誠實和政策多變等現象也就一浪高過一浪，不可遏制。顯然，在這種情況下談論政府的信譽是奢侈的，尤其是當政府所宣布的經濟發展成就與社會普通成員所親身感受到的失業、貧困化、農民負擔日益加重、農村失學兒童有增無減、環境污染等現象形成鮮明對照的時候，政府的信譽必然是廉價的。

行政神秘化，里外不討好

此外，行政的神秘化不必要地衰減了政府本應當享有的信譽。

“猜忌生于隔膜”。在普通人的生活經驗中，人人都知道：對一個具有正常理智的人來說，你怎樣才能取信于他（她）呢？最好的辦法是推心置腹、開誠布公，也就是說你需要在與其相關的事務上做到完全的公開化、透明化。在政府取信于公眾方面，道理是一樣的。由于社會成員有著自己的利益本位，在社會資源爭奪激烈的條件下，社會成員都會本能地對獲得自己所認為的應得份額的可能性十分敏感、疑心重重，應當說這是一個市場經濟社會的常態。因此在其它條件不計的情況下，能夠做到讓公眾了解、參與政府政策制定過程的政府，就是公信度最高的政府。也可以說在政府實際并沒有增加任何額外資源投入的情況下，政府如果想取信于公眾、取悅于民，最省事、最少耗費的途徑就是開放政府信息、開放公眾參與政府政策制定過程的渠道。

在開放政府信息的基礎上，政府即使不可避免地會損害一部分社會成員的利益和權利，但開放行為本身至少會使政府得到誠實的美名。相反，在政府信息不公開的條件下，即使政府的行政、政策再怎樣力求公正、合理，也無法同時滿足社會所有成員的所有要求，因此再合理、公正的政府行政和政策都會招致某些社會成員的反對和不滿。在這種情況下，不但利益受到損害的社會成員會否定其對政府的信任，得到利益的社會成員也會因為對政府行政過程的缺乏了解而可能錯誤地過高設置自己的利益預期，從而誤認為政府也損害了自己的利益。因此神秘行政狀態下的政府其實是一個里外都很難做“好人”的政府。

顯然開放政府信息是提高政府信譽的有效途徑。但令人奇怪的是，至今公眾仍然在總體上被定位在政府政策制定過程以外，各種各樣的、大大小小的、有意義和沒有意義的、有用和無用的政府信息仍然是政府動用了大量國家資源加以嚴密監視和保護的“國家秘密”，公眾有保守“國家秘密”的義務，但卻沒有多少分享“國家信息”的權利，以致至今簡單得不能再簡單的“政務公開”卻成為一個政府需要投入大力氣才能夠加以推行的重要政策。其實，政府與其因為神秘行政而冒失去社會信譽的風險，倒不如一咬牙、一跺腳，下個狠心把大部分行政事務公開化。