如何發展中小銀行

如如果仔細研究我國各項改革措施，可以發現許多有效改革不是由中央行政部門，或是專家學者設計出來的，而是由農民或企業家自發創造的。而許多由中央政府設計或學者倡導的政策，不是推行不下去，就是推行后產生不了預期的效果，甚至結果和預期相反。

為何政府設計或專家倡導的政策經常事與愿違？

第一個原因是，我們往往直接照搬海外經驗，但沒有考慮其政策、制度在國外產生正面效果所需的條件，一廂情愿地認為既然同樣的制度在國外有好效果，在國內也應不例外。

比如，我們的股市在初期只允許散戶投資，每個散戶的股票占上市公司股權的比重微不足道，對公司的經營管理不關心，投機性很大，對公司治理的改善不起作用。而在國外，機構投資者既是股市的投資主體，也是股市很重要的穩定力量。據此，我們在過去認為只要引進了基金，有了機構投資者，股市的投機性就會下降。但1998年引進基金以后，股市投機性不僅沒有減少，反而出現了機構投資者操縱股票市場的現象。原因在于，國外大多數的上市公司是盈利的，而我國絕大多數上市公司狀況很差，基本不分紅，投資者都只能靠短期投機來獲利。在監管不嚴的情況下，資金雄厚的機構投資者難免會操縱股票價格以獲取暴利。

第二個原因是，新推行的制度往往被強加許多該制度自身無法完成的任務。在股市，由于上市公司投資者和經營者的分離，會出現所有者和經營者激勵不相容、信息不對稱的問題，為了保護投資者的利益，國外的監管機構不允許經營不好的企業利用上市來籌資。我國在建立股票市場時卻給它強加了改善國有企業效率的任務，讓原本經營不好的企業包裝上市。因此上市企業雖然有了董事會、監事會，也有了拿自己的錢投資的股東，但是，絕大多數的上市企業仍然是“一年績優、二年績平、三年成了垃圾股”。原因在于制度設計者因果倒置：在國外是好公司才能上市，而我們卻希望通過上市使不好的公司變好。

第三個原因是，有些政策的功能確實不錯，也確實具備推行該政策的條件和需要，可是我們往往急于求成。我過往的研究表明，大部分由政府推動的強制性制度變革，如果沒有自發變革的內在動力，通常不會成功。自發變革有時不能克服制度變遷過程中，公共選擇所固有的外部性和協調成本的問題，政府介入的功能主要在于克服這方面的問題。但如果超出了這個范圍，政府強行介入就成了拔苗助長，這樣的制度往往不能產生預期的功能。

要想避免過去的錯誤，必須認清兩點：

首先必須認識清楚金融體系中的各種制度安排（包括股票市場、大銀行、小銀行），它們的基本功能是什么，這些制度安排在目前是否存在，功能是否得到充分發揮。在推動發展中小銀行時，不能把改革國有銀行，或者給國有銀行施加競爭壓力的任務強加給中小銀行；發展中小銀行的主要目的應該是“補課”。

任何國家在經濟發展的早期階段，絕大多數企業是中小企業；此時，金融結構的基礎應該是能為絕大多數的中小企業提供金融服務的中小銀行。隨著經濟的發展，一些企業的規模擴大了，資金需求量增加，資本市場、大銀行等才逐漸發展起來，以滿足大企業的需要。即使到了這個階段，絕大多數的企業還是中小企業，所以發達國家仍然有許多中小銀行。

可是，我國在計劃經濟時代，為了方便給那些不具備自生能力、資金密集度很高的大型國企融資，實行了財政代替金融的制度。1978年后雖然恢復了銀行體系，但其功能仍然是為了保證大型國有企業的資金需求。后來雖然有一些改革，但是大部分是照搬發達國家的經驗，而且也是為了給國有企業改革創造條件。

因此，我國金融體系中基本上不存在能為絕大多數中小企業提供資金服務的金融機構。目前，我國中小企業在數量上和重要性上都比發達國家要大得多，推動中小銀行的發展是為了給中小企業提供更多、更好的融資服務，而不是為了改造經營績效差的城市、農村信用社或四大國有銀行的分支行。如果給它們加上了額外的任務，新的中小銀行就會將之視為政策性負擔，將來會沒完沒了地向國家要各種保護和補貼。

其次，必須認識清楚該項改革所在行業的特性，在機制設計時盡量避免未來可能出現的失誤。金融業中，資金擁有者和使用者之間的信息嚴重不對稱。此外，交易雙方的責任也不對等。資金擁有者給資金使用者的是現金，拿到的只是一個到期還本付息或分紅的承諾。到期如果承諾不能兌現，資金所有者所能得到的補償，或對資金使用者的懲罰都相當有限。因此，金融業特別容易產生道德風險的問題。所以，對金融業的監管不能只靠市場競爭的事后懲罰和業者的自律，而必須有外在的事前、事中監管。

外在監管至少必須做到有兩點：首先，防止從業者一開始就動機不良。在20世紀90年代開放城市信用合作社和其他中小金融機構時，有不少人在申請執照或參股時，目的是為了給自己企業擴張或處于危急時融資予方便，更有甚者目的就是圈錢。其次，要預防“賭徒心態”。有些金融機構在設立時動機純正，但經營時出了差錯，這時很容易出現再賭一把的心態，使用各種方法去吸收更多儲蓄、拆借更多資金應付當前困局，以期東山再起，結果越陷越深，最后收拾殘局時對社會的危害就很大。尤其將來利率放開之后，可能會出現“高息攬儲”或用其他方式攬儲的現象。所以，監管不可諱疾忌醫，當斷則斷。

但是只靠審批和監管仍然不夠。審批是事前的審查，不管怎樣仔細，也難以完全預防；事中、事后監管也不能避免有些銀行經營不善，而要關閉銀行，社會代價總是不小。所以除了外在監管，還必須使經營者有相當大的內在利益驅動，愿意自我規范行為。

一個方法是要求經營者有很大的資金投入作為“質押”。

另一個方法是在設計中小銀行的準入政策時，慎重考慮怎樣讓進入銀行業者具有相當大的內在自我監督的動力。可以考慮限制發放經營執照。諾貝爾獎獲得者斯蒂格里茨特強調必須讓這些銀行有相當程度的壟斷。因為有了一定程度的壟斷就有一定的壟斷利潤，那么這張執照是值錢的。

但是如果有相當程度的壟斷，怎樣才能避免政府欽點經營能力不高的人，靠和政府的特殊關系得到這張執照？我不贊同設立較低進入門檻的方式。如果進入門檻很低，那么政府用怎樣的選擇標準來決定把牌照交給誰？選擇的標準越客觀越好。參照巴賽爾協議的規定，我認為中小銀行至少要有8％的自有資金。“門檻”的目的一方面是選擇有經營能力的人，另一方面是要求經營者將“抵押”放進去，使自身利益和存款者利益兼容，提高自我約束的激勵，也減少為得到執照而賄賂政府官員的尋租行為。

申請設立中小銀行的人不僅要求有資金投入，而且必須是自有資金，不能是借來或用股票抵押來的。同時自有資金的來源也不能太分散。比如要求1億元，但卻有100人入股，那么每個人也就只有無關痛癢的100萬元。而且入股的人認為入了股將來好借錢，銀行可能變成股東“圈錢”的工具。

最后，要防止拔苗助長。有些學者主張讓新的中小銀行負責把郵政儲蓄在農村地區吸收的巨額資金貸出去，以扶持中小銀行的發展。這種做法將來會出許多問題。首先，現在郵政儲蓄的錢很多，一個中小銀行如果按有些建議那樣可以有幾十億的額度可動用，那么，自有的資金很難達到8％，從而降低其進入門檻。再者，中小銀行從中央銀行那里把錢借來放貸，會認為這是政府的錢，虧了也是虧政府的錢；而農民把錢儲蓄在郵政局里，認為是把錢放在政府那里，如果中小銀行把錢虧了，儲蓄者不會找銀行家，而會要政府負責，對銀行家的責任約束降低，出現道德風險的可能性會大大提高。