農(nóng)村稅改設(shè)計(jì)的缺陷和出路

正在全國(guó)20個(gè)省區(qū)轟轟烈烈地推行的農(nóng)村稅費(fèi)改革，被很多人寄予厚望，甚至被稱為繼土改、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的“中國(guó)當(dāng)代農(nóng)村的第三次革命”。

此次稅改的主要內(nèi)容可以大致歸納為兩點(diǎn)：第一，通過取消三提五統(tǒng)、各種雜費(fèi)，逐步取消勞動(dòng)積累工、義務(wù)工，建立以稅率提高的農(nóng)業(yè)稅以及農(nóng)業(yè)稅附加為主體的農(nóng)村稅制，即所謂“費(fèi)改稅”；第二，通過中央和各級(jí)政府配套財(cái)政轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)地方財(cái)政缺口。

從目前的初步信息來(lái)看，由于改革力度大，試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)平均水平有明顯降低，但新稅制推行不久就暴露出了一些問題，包括稅負(fù)不均、局部地區(qū)財(cái)政困難、行政運(yùn)作難以為繼和轉(zhuǎn)移支付缺口較大等等。

農(nóng)村稅改推行不久，就出現(xiàn)這么多的問題，可能意味著目前的改革在設(shè)計(jì)上存在一些根本性的缺陷。這就要求我們必須對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的本質(zhì)進(jìn)行更深入的考察。

從我們最近進(jìn)行的跨省區(qū)大范圍的實(shí)證研究來(lái)看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)之所以成為問題，主要并不在于農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的平均水平增加過快，而表現(xiàn)在以下兩方面：首先，農(nóng)村稅率的累退性增加，即在農(nóng)村地區(qū)收入差距急劇擴(kuò)大的情況下，傳統(tǒng)農(nóng)村稅制沒有進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，從而使農(nóng)村內(nèi)部不同收入組人群稅負(fù)不均等，特別是收入較低的地區(qū)和人群承受了較高的稅費(fèi)比例。

其次，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題未必在于負(fù)擔(dān)絕對(duì)水平的高低，而在于農(nóng)稅收入沒有主要用于農(nóng)村公共產(chǎn)品提供，因此無(wú)法提高農(nóng)村生產(chǎn)力、農(nóng)民收入和生活水平。相反，農(nóng)稅收入主要用于執(zhí)行上面各級(jí)政府的各類管制任務(wù)，比如糧食收購(gòu)和計(jì)劃生育等。一方面，這些管制任務(wù)本身可能就會(huì)扭曲資源配置，并帶來(lái)低效率；另一方面，由于各級(jí)政府之間的信息不對(duì)稱，管制政策在基層具體執(zhí)行的成本無(wú)法精確測(cè)算，下級(jí)政府可能會(huì)以執(zhí)行中央任務(wù)的名義同上級(jí)政府討價(jià)還價(jià)，并要求擴(kuò)充編制和增加預(yù)算，從而導(dǎo)致稅費(fèi)增加有所謂“搭車收費(fèi)”的性質(zhì)。中央每加一分稅，到了農(nóng)民的頭上往往就變成了十分；地方政府借口執(zhí)行中央的政策層層加碼，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就日益加重了。目前農(nóng)村稅費(fèi)改革遇到一些問題，以及歷朝歷代的稅費(fèi)改革之所以存在所謂“黃宗羲怪圈”，其表現(xiàn)形式雖有所不同，但根本癥結(jié)就在于此。

目前推行的新農(nóng)稅制，存在以下幾個(gè)方面的問題：

第一，新的稅制設(shè)計(jì)主要把農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題看成是一個(gè)降低平均稅負(fù)水平的問題，沒有充分考慮、甚至是忽視了構(gòu)成農(nóng)負(fù)問題的主要原因是由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的累退性越來(lái)越強(qiáng)，從而在新農(nóng)稅設(shè)計(jì)中采取一刀切的辦法，這有可能惡化農(nóng)民負(fù)擔(dān)的累退性。

農(nóng)村新稅制在取消各種收費(fèi)的同時(shí)，提高了農(nóng)業(yè)稅稅率，但收入較低者在收入結(jié)構(gòu)方面以農(nóng)業(yè)收入為主，因此這部分農(nóng)戶更容易受新稅制提高農(nóng)業(yè)稅率的負(fù)面影響，不僅無(wú)法減少累退性，甚至可能導(dǎo)致相反的結(jié)果。換句話說(shuō)，即使農(nóng)民平均負(fù)擔(dān)由于取消各種收費(fèi)而減少，最低或較低收入者的負(fù)擔(dān)也未必減少，而減少這部分人群的稅負(fù)水平恰恰應(yīng)該是農(nóng)稅改革的基本目標(biāo)。從目前情況來(lái)看，那些收入比較高的人群，稅改后稅負(fù)的降低對(duì)其收入水平影響并不大，即使是稅改前較高的稅費(fèi)水平，他們也能承受。但稅改卻使地方財(cái)政吃緊，并增加了上級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的壓力。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付并沒有更多地落到應(yīng)該接受補(bǔ)貼的收入較低者手中，這恰恰是稅制設(shè)計(jì)和轉(zhuǎn)移支付機(jī)制安排應(yīng)該避免的問題。

第二，當(dāng)前的稅改在農(nóng)業(yè)稅稅率的具體確定和征收辦法上也存在一些問題。比如，相對(duì)統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)稅稅率忽視了根據(jù)納稅能力征稅的基本原則。在一些工商業(yè)比較發(fā)達(dá)、財(cái)政收入主要來(lái)自于非農(nóng)業(yè)稅源的農(nóng)村，原來(lái)就沒有太多地方性收費(fèi)，提高農(nóng)業(yè)稅率反而可能增加了農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的稅負(fù)水平。而即使在經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)業(yè)稅稅率在不同區(qū)位也未必要?jiǎng)澮唬热缫恍┏鞘薪紖^(qū)，人均土地面積比較少，但級(jí)差地租比較高，如果按照農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地以耕地面積為計(jì)稅依據(jù)（農(nóng)業(yè)稅常常以過去幾年的糧食作物平均產(chǎn)量核定），就必然導(dǎo)致稅收降低過多，從而擴(kuò)大了地方財(cái)政缺口。

第三，形式上，目前的農(nóng)村稅改希望通過建立新體制的辦法來(lái)減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但似乎并沒有充分考慮基層財(cái)政的可持續(xù)性，所以，到目前為止也沒有看到上級(jí)政府、尤其是中央政府在轉(zhuǎn)移支付方面的制度性和常規(guī)化安排。因此，最終可能仍然擺脫不了利用行政性措施來(lái)強(qiáng)行實(shí)施的辦法。如果地方財(cái)政出現(xiàn)巨大壓力，而上級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付又無(wú)法完全補(bǔ)足，那么上級(jí)政府要么背離原先不再收費(fèi)的承諾，要么就不得不采取強(qiáng)制性行政措施，要求地方必須在不增加稅費(fèi)的前提下自行克服財(cái)政困難，而地方政府為了正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，加上可能被已經(jīng)存在的遺留債務(wù)問題捆住手腳，往往很難做到這一點(diǎn)。

第四，新稅制改革忽視了上級(jí)政府管制的實(shí)施在農(nóng)村稅費(fèi)問題上的關(guān)鍵作用。實(shí)施上級(jí)政府的各種管制構(gòu)成地方政府的主要任務(wù)，但在不同級(jí)政府之間信息不對(duì)稱的情況下，上級(jí)政府永遠(yuǎn)不可能真正弄清執(zhí)行這些管制到底需要多少經(jīng)費(fèi)和人員，也就不可能建立責(zé)、權(quán)、利明晰的制度化轉(zhuǎn)移支付安排。地方政府總是有各種理由要求擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付。事實(shí)上，這一問題在農(nóng)稅改革剛剛開始后不久就已初露端倪，很多地方政府并不是努力去削減地方行政開支、裁減冗余人員，而是以各種理由去千方百計(jì)爭(zhēng)取上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。這是上級(jí)政府要通過下級(jí)政府實(shí)施管制，但又存在信息不對(duì)稱情況下的必然結(jié)果。由此看來(lái)，放松和解除不必要的管制構(gòu)成了解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，乃至建構(gòu)可持續(xù)農(nóng)村新稅制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第五，現(xiàn)有稅改強(qiáng)調(diào)了減少稅負(fù)的絕對(duì)水平，卻沒有充分考慮建立健全地方公共財(cái)政體系，并為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給建立充足、高效的融資渠道。在放松和解除上級(jí)政府管制后，基層政府的工作重點(diǎn)必須轉(zhuǎn)移到提供地方性公共產(chǎn)品，包括基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利和農(nóng)村基礎(chǔ)教育等方向來(lái)。有效的公共品供給能夠提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)力，并最終有利于農(nóng)民收入和生活水平的提高。因此，在合理利用財(cái)政支出的前提下，稅負(fù)絕對(duì)水平的提高可能會(huì)伴隨稅負(fù)相對(duì)（于收入）水平的下降。從這個(gè)意義上講，單純強(qiáng)調(diào)減少農(nóng)民稅費(fèi)的政策可能具有片面性。

總之，農(nóng)村稅費(fèi)問題，乃至整個(gè)“三農(nóng)”問題的解決，不可能依靠一兩項(xiàng)改革措施，而是需要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推進(jìn)。作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)重要組成部分，農(nóng)村稅費(fèi)改革的根本出路在于放松以至徹底解除各種不合理的管制政策。但“放松管制”也絕非一個(gè)簡(jiǎn)單的問題。政府管制本身包括了很多內(nèi)容，且其貫徹實(shí)施涉及政府組織結(jié)構(gòu)、財(cái)政收支體制、地方公共品供給機(jī)制以及行業(yè)管理體制等多方面的關(guān)系，甚至和意識(shí)形態(tài)問題掛鉤。每一個(gè)環(huán)節(jié)配合不當(dāng)均可能使改革前功盡棄。農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)如何減低、稅收的累退特性如何扭轉(zhuǎn)等問題必須結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的整體形勢(shì)和結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)來(lái)分析，不能就事論事，更不能將改革的目光單純地局限在稅收體制之內(nèi)。

進(jìn)一步說(shuō)，中國(guó)農(nóng)村問題的根本出路在于加速生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)，改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)民的收入和消費(fèi)狀況，提高就業(yè)水平和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化速度。稅費(fèi)改革必須結(jié)合這個(gè)背景展開，才能取得良好的效果。具體的改革措施應(yīng)當(dāng)以取消“不合理管制政策”為核心，切實(shí)提高農(nóng)民真實(shí)收入，并充分考慮到目前鄉(xiāng)村財(cái)政的困境和民主制度建設(shè)的長(zhǎng)期性，同時(shí)需要相關(guān)制度安排進(jìn)行配合。在這個(gè)長(zhǎng)期過程中，必須依靠市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)作用，不能一味依靠行政機(jī)制的干預(yù)。中央政府既要放棄“出政策，不出錢”的行為模式，又不能在農(nóng)村問題上一言不發(fā)。

稅費(fèi)改革既要滿足宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整的需要，又要結(jié)合對(duì)基層政府的組織結(jié)構(gòu)改革；既要進(jìn)一步明確上下級(jí)政府之間、政府與農(nóng)民之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，又要充分調(diào)動(dòng)地方政府對(duì)推進(jìn)改革的積極性。

脫離地方政府利益的改革措施將無(wú)法推行，甚至將面對(duì)基層政府的抵制。