官方學者提交中國選狀況報告

林楚方

■厭選已經成為一種普遍現象，它是當前選舉中面臨的一個最大的難題。

■"公民是為了利益才參加選舉的，而不是基于對政治感興趣或是對民主所做的善意的理解才參加選舉的，他們參與愿望的強弱取決于利益的大小。"

■中國選舉制度改革最主要的問題是能不能進一步擴大直接選舉，而擴大直選最大的阻礙來自一種先驗觀點：中國經濟文化落后，老百姓素質太低，搞不了民主選舉。但大量調查表明，民主選舉與公民素質和文化水平沒有直接關系。

２００２年底，由中國人大系統部分從事選舉立法、選舉實際運作的官員和對選舉有研究的專家、學者共同參與的《中國選舉狀況的報告》一書正式公開出版。

該項調查研究的課題負責人蔡定劍博士說：此報告力求向公眾提供一個中國民主發展，重點是中國選舉狀況的橫斷面，"中國選舉狀況到底是個什么樣子，問題出在哪里，改革的方向應該是什么。"

高投票率是怎么來的

據了解，最近２０年，中國參選率從總體上不斷攀升，居高不下，一段時間，個別地方甚至接近１００％。

分析其成因，《中國人大》雜志社副主編汪鐵民認為有幾方面：首先是舉國動員體制。在我國過去集體主義體制下，政府對全體民眾有一種強大的動員能力，而這種動員能力在選舉中得到最好的體現。

其次是委托投票被濫用，委托投票在總投票數中占有相當大的比例，汪鐵民考察過幾個地方，這個比例少則占百分之十幾，多則百分之三四十。而委托投票有的成了一人代寫一大把選票。在這種情況下，參選率失真也就不足為奇了。

第三是流動票箱的作用。汪鐵民分析，流動票箱的本意是因為中國地域遼闊，為方便選民而設，但在實際操作過程中，它卻成了參選率沒有達到要求時的-種應急措施。"問題正出在這里，由于沒有一套嚴格的程序限制，回收上來的選票很多是由工作人員填寫的。這種現象屢見不鮮。"

他問一個鄉干部，流動票箱里的水分有多大，對方回答，"大約１０％，也許更多。"

此外，選舉機構工作人員代寫選票也很普遍，這甚至成為個別選舉機構控制選舉結果的重要手段，在很多地方，還會通過一些蠅頭小利來誘導選民參加選舉，甚至變相地強制選民投票。

為什么要追求這么高的參選率呢?"參選率不單單是一堆簡單的數字，相反，它已被賦予了很強的政治內容。在我們國家，選舉已成為一項十分重要的政治任務，而任務往往和具體指標聯系在一起。"

在北京郊區調查時，汪鐵民曾就選舉問題與被調查者進行交流，"據講，在有些地方，如果不采取一些特殊手段，參選率將會直線下降，不僅達不到法定人數，甚至會下跌到百分之二三十左右。在河北、遼寧等地的農村進行調查，也聽到了相同的說法。"

選舉中面臨的最大難題

汪鐵民說，由于追求高參選率，使選舉有朝著形式主義方向發展的趨向。一方面是參選率居高不下，另一方面，選民的厭選情緒日漸濃重。"可以說，厭選已經成為一種普遍現象，它是當前選舉中面臨的一個最大的難題。"

汪鐵民曾到遼寧省莊河市某鎮走訪過２０多位村民，其中還包括村干部，他們中的大多數人認為選舉只與干部有關系，和他們沒有關系。

令人憂慮的是，這種厭選情緒已經蔓延到搞選舉的干部和機構。

蔡定劍曾采訪過一位在中央國家機關工作的法學博士，蔡定劍問他是否愿意參加人大代表的選舉，他說，"從理論上講，我會對選舉感興趣，但說實在話，如果不是領導提出要求，我不會主動去投票。"

這位博士進一步說，"我們的人大代表都是按單位組織選舉的，雖然也允許大家聯名提候選人，但不管你提了多少候選人，最后協商的結果往往還是按領導的意圖確定正式候選人，這樣的選舉很難引起大家的興趣，其實誰當選也無所謂，選上的人大代表我們從來也不知道他做了什么，你說這樣的選舉有什么用?"

"我們通常以為的精英群體，如知識分子、公務員、企業家等，也都有厭選的情緒。我在北京一些高校和科研單位專門作過調查，他們當中一些人對待當前選舉的冷漠態度讓我吃驚，更讓人吃驚的是，人大系統有相當一部分人也對選舉感到厭煩。"蔡定劍說。

該項研究的一項調查問卷顯示，愿意參加"下次選舉"的人占被調查對象的７０％，而汪鐵民了解的實際情況卻很糟糕，有四五成的人不愿意再參加選舉或對參不參加選舉抱無所謂態度。

為什么會厭選?

"公民是為了利益才參加選舉的，而不是基于對政治感興趣或是對民主所做的善意的理解才參加選舉的，他們參與愿望的強弱取決于利益的大小，而不是取決于政治覺悟的高低和民主意識的強弱。"

汪鐵民直言不諱地指出，中國目前面臨的一個突出問題是選舉和利益脫節，這主要體現在兩個方面：

其一，選民和代表之間沒有形成一種穩固的利益關系，雖然憲法和法律規定代表是由選民選舉產生，必須對選民負責，受選民監督，反映人民的利益和要求，但并沒有一套銜接細密的程序設計使之成為一種有效的機制。其二，由于人民代表大會的決策作用還不夠大，所以，他們無法主宰選民的利益。汪鐵民的這些觀點得到了問卷調查的支持。

素質高低與民主無關

蔡定劍在他的調查報告中用大量的事實回答了這個問題。

步云鄉是中國第一個試行鄉長直選的地方，２０００年底，蔡定劍來到步云，探究中國農民對直選的態度和直選的效果。一位鄉里干部對蔡定劍說，直選鄉長活動，群眾參加人數之多，積極性之高，演講、選舉場面之壯觀，為多年來少見，而且他們都是自發參加的。

這次調查證實了大量問卷調查的結論，即民主選舉與公民素質和文化水平沒有直接關系，相反，只有利益才是決定選舉的動力，有利益才有激情，才會去投票。在安徽、在四川、在河北，蔡定劍不只一次地發現中國農民的民主熱情。

蔡定劍在書中寫道：他們可能不知道什么是民主，什么是選舉制度，但他們知道什么樣的選舉他們應該參加，什么樣的選舉他們不愿意參加，這種熱情和追求不是因為他們對民主的理解和對政治的關心，而是因為他們對自己利益的關注，是對自己命運的關切。

"民主實踐是最好的民主教育，一次直接的民主實踐超過１００次的民主教育。利益因素是選舉最有力的動力。"

調查結果也證明，"公民的文化素質并不能決定他的政治參與能力。""說農民素質太低，搞不了選舉，完全是一種主觀想象。"

現行官員選舉中的問題

陳斯喜認為，地方組織法已經明確了地方正職進行差額選舉是基本原則，只是在候選人確實只有一人的情況下，作為例外，也可以實行等額選舉。"但實踐中，等額選舉卻成為常例，差額選舉反而成為特例，這是背離地方組織法規定精神的。"他舉例說，在１９９７年到１９９８年省級人大換屆選舉中，所有正職領導人全部是實行等額選舉。

此外，地方組織法規定，"人民代表大會常務委員會副主任，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會副主席，人民政府副職領導人員的候選人數應比應選人數多一人至三人。""但實踐中幾乎全部只差額１人，沒有關于差額２人以上的資料。"

陳斯喜舉例說，有些副職領導人員選舉搞"陪選"，北方一家報紙報道，某縣開人代會，一位被代表聯名提出的候選人竟然得零票。

陳斯喜還談到，候選人介紹簡單、不透明也是一大問題，比如，各級人大代表的選舉，候選人介紹一般都只印發一張兩三百字的簡歷，除了姓名、年齡、學歷、工作經歷外，幾乎沒有其他資料。他們的問卷調查顯示，有一半人最想了解候選人的"能力和水平"，三成人想了解"道德和品行"。"可是，現在的候選人介紹恰恰沒有這兩項內容。"

問卷調查還顯示，７７．９％的代表只了解國家機關候選人的"一點簡歷"，另有１２．４％的人對候選人"很不了解"，只有６．４％的人表示"很了解"。

據了解，雖然一些地方也開展了候選人亮相活動，大致有三種方法：全體會議上亮相，代表團會議上亮相，電視上亮相。但亮相時一般不發表講話，由于亮相時間短，代表難以全面了解候選人才干、思想和主張，只能憑相貌等就決定投票，以致有的候選人由于相貌不如人而被淘汰。

"在這種情況下，代表很難投票。候選人也只能聽天由命，很難憑才干能力爭取獲勝。"

另外的一個焦點是候選人的確定方式。按法律規定，候選人的確定有兩種方式，一種是組織提名，另一種是代表聯合提名，但在實踐中，代表聯合提名往往受到極大限制。"有些地方實際上已經沒有代表聯名，代表聯合提名權名存實亡。"

從實踐來看，在沈亞平、陳克林和陳斯喜的調查中都反映，影響代表聯合提名的主要因素包括：不給代表發提名表，不讓代表進行"串連"醞釀提名，有地方不讓代表進行任何形式的會下活動和跨團提名，同時又把每個代表團劃得很小，使代表很難在本代表團內征集夠聯名所必須的人數。

這些實踐中的種種做法都是為了規避、抵制、違反選舉法和地方組織法。而在專家看來，選舉法和組織法才真正反映了執政黨和廣大人民的根本利益。

選舉改革大方向

陳斯喜提出，當前應該"強化競爭，改善國家機關領導人員選舉機制"。首先是要保障代表提名權，將法律規定的代表提名權落到實處，代表提名不應受到任何不合法的限制。

此外，有必要建立非對抗性競爭機制。"在選舉安排上，必須為候選人開展競爭活動留出必要的時間；競爭選舉活動也應當在本級人大常委會或者單獨組織的選舉機構主持下有秩序地進行。"

如何發揮候選人自身的作用?陳斯喜建議，候選人應該可以在公共場所和廣播電視上進行演講，在允許的公共場所張貼宣傳品等；候選人主要以自己的力量開展宣傳活動，同時允許組織義務后援班子，但人數以不超過１０人為宜；候選人也可以投入一定費用，用于印發宣傳品、打電話等必要開支，但應當有最高限額。

"應該完善和擴大差額選舉，杜絕變相等額，"陳斯喜說，"全國人大常委會委員的差額選舉已經實行三屆，實踐證明是成功的，應當從法律上作出明確規定"。

全國人大農業與農村工作委員會法律室處長周曉東則從選舉的技術角度，分別對省級人大代表和較大的市的人大代表直選進行了假設分析，并認為從選舉技術的角度，中國先在省級和較大的市一級擴大直接民主選舉是可能的。報告的另一位撰寫人、國家行政學院杜鋼建教授認為，當前中國進行鄉鎮長直接選舉改革的條件已經成熟，并進行了大量的論證。

中國政法大學焦洪昌教授認為，"中國公民對現行的選舉狀況表現很冷淡，但是并不能說明他們缺少熱情和覺悟，他們希望有機會參與表達自己的意志，現行的選舉制度和做法遠遠不能滿足他們的需要。"

"選舉制度的改革勢在必行，中國應當成為一個更加民主的社會，但在這一向理想奮斗的過程中，也存在著許多問題和困難，我們的路還很長。"蔡定劍說。