西方政黨的執政方式及啟示

田恒國

一

當今世界，西方國家一般都形成了比較成熟的政黨政治。政黨政治通常指一個國家通過政黨來行使國家政權。這就涉及到政黨行使國家政權的方式即執政方式問題。西方國家一般都奉行兩黨制或者多黨制，由兩個或多個政黨輪流執政或者聯合執政。兩黨制并不意味著只有兩個政黨，而是指在眾多的政黨中，只有兩個政黨占絕對優勢，可以取得執政權，輪流上臺執政。在多黨制國家，一般由在議會中取得多數議席的政黨單獨執政，或者由執政黨聯盟聯合執政。所以，西方國家政黨的執政方式，牽涉到政黨如何取得執政權以及如何執掌政權的問題。

政黨要取得執政權就需要贏得選舉。在選舉中贏得執政權的政黨就是執政黨，就可以負責組織政府（內閣），掌握國家行政權力。因此，競選成為西方政黨通往權力頂峰的必經階梯。由于政體的不同，西方國家政黨競選的形式和重點不完全一樣。在議會制國家，競選的重點放在爭取議會多數。在總統制國家，競選的重點則放在總統競選上。

在議會制國家，政黨必須在議會競選中獲得多數議席，才能成為執政黨。無論是執政黨想繼續執政，還是在野黨要取代執政黨上臺執政，唯一出路就是爭取議會多數。英國的議會制又稱責任內閣制，由工黨和保守黨互相競爭，輪流上臺執政。在議會下院大選中獲得多數席位的政黨，就取得組閣權，成為執政黨，其黨領袖出任內閣首相，下院中其他政黨則成為在野黨或稱反對黨。在實行多黨制的國家，在大選中很難有一個政黨能夠在議會中取得有效多數，所以一般需要相對多數議席的政黨聯合其他政黨形成執政聯盟，聯合執政。

在總統制國家，直選總統控制政府行政機構，并全權負責政府的組建工作，議會政黨對組建內閣和政府的影響力較小，所以，在總統大選中獲勝的政黨就成為執政黨。美國是典型的總統制國家，美國總統候選人當選后大多會以全民總統的面目出現，淡化政黨色彩，有時還會任命一些其他政黨人士進入政府部門任職，因此美國政府并不是一個完全的政黨政府。但是，美國總統候選人是由政黨推薦的，其執政理念不得不受所在政黨的制約。總統的施政還必須取得議會多數的支持才能進行。所以，美國政黨在拼殺總統選舉的同時，也非常重視議會選舉的勝利。法國雖然也實行總統制，但其直選總統的組閣方式有不同于美國的地方，稱為“半總統半議會”制的國家。在國民議會中獲得多數席位的政黨或政黨集團負責組織政府。如果全民直選的總統所在的政黨與國民議會多數黨同屬一個政黨，則政府組建與任命官員的權力屬于總統；如果總統所在的黨和議會多數黨不屬同一個政黨或政黨集團，則由獲議會最大多數席位的政黨或政黨集團任命官員、組建政府。所以，法國的政黨也必須在總統選舉和議會選舉中兩路拼殺。

二

一旦政黨在大選中獲勝，取得議會多數或者贏得總統選舉，成為執政黨，它就會立即按照憲政程序（法律或政治習慣）全面接管政治權力。

作為執政黨，它首先要謀求控制政府。在英國，國王會按照憲法慣例，召見已經成為議會多數黨的黨領袖，并按照慣例邀請他或她出任首相并著手組建政府。在得到國王形式上的授權后，已經是首相的多數黨領袖會迅速提出一個在大選時就已經準備好了的內閣名單，并向議會和公眾通報。由于實行責任內閣制，根據英國議會和內閣的慣例，內閣成員必須是議員，多數黨領袖總是從已經當選議員的政黨領導人中挑選內閣成員。內閣名單提出后，須交議會下院審議表決。獲得半數以上的議員支持，新的政府就宣告成立。由于首相領導的政黨在議會中屬多數黨，首相提出的內閣名單在議會中往往會很容易通過，表決只是一個形式而已。德國實行總統議會制，總統和總理都由議會選舉產生。在一般情況下，聯邦總統是從執政黨中選拔出來的，通常由執政伙伴的政黨領袖擔任。總統在執政黨中提名總理候選人交議會選舉產生聯邦總理，再由政府總理組建政府。由于總統具有黨派身份，因此，執政黨通過把持總統這一職位，通過它在政府、議院以及政黨之間進行斡旋，以利于執政黨組成的政府能夠順利施政。根據基本法的規定，聯邦總統的作用類似于英國的國王，是虛位元首，不掌握實權，僅僅是國家團結的象征，形式上的國家最高代表，履行國家禮儀上的政治職能。

由此可以看出，在內閣制國家中，國家元首和政府首腦由兩人分別擔任，作為國家元首的國王或總統只是一個“虛位元首”，沒有實權，實際權力掌握在作為政府首長的總理（首相）手中。執政黨把持了這一關鍵職位，也就牢牢控制了執政權。

美國總統既是國家元首，又是政府首腦。所以，美國的執政黨由于控制了這個重要職位，也就牢牢把持了執政權。雖然美國總統候選人當選后大多會以全民總統的面目出現，淡化政黨色彩，有時還會任命一些其他政黨人士進入政府部門任職，但作為政府首腦，為了實施其政策綱領，總統在任命政府官員的時候，仍然以所在政黨為主要依靠力量，經常與國會兩院議員、各州黨的主席和主要骨干分子磋商人事任命事宜，并通過行政官員的任命來體現黨派色彩。從理論上來說，法國總統是政府權力的核心，總統所在的黨也就是執政黨，但總統對于總理和內閣成員的任命要受到議會中占多數議席政黨的制約，法國政治的二元結構體制，決定了無論是總統選舉的勝利還是議會選舉的勝利，都意味著該黨成為執政黨。當總統與議會多數派分屬不同的黨派時，總統對總理的任命更多的是完成形式，總理全權負責組建內閣政府，同時執政黨和反對黨的界限開始模糊，只有既不屬于總統所在的黨派，又參加政府內閣的黨派才算得上真正意義上的反對黨。因此，在法國，政黨控制了總統職位和議會多數席位，均意味控制了執政權。

三

西方國家的政黨通過競選取得執政權，成為執政黨，通過組建政府，實現政黨對政權的控制，政黨似乎已經完成其使命，退居后臺。此時的執政黨通過對政府及其政策過程施加影響、發揮領導或指導作用的方式，實現其執政權。作為執政黨，一般都有自己的宏觀政策，即執政黨在一個時期內的基本方針和基本政治主張，一般由黨的全國性組織制定。執政黨的宏觀政策的表現形式為黨綱、黨章、決議、領導人的談話、演說、競選宣言等。執政黨的宏觀政策的原則性很強，不具操作性。所以，為了貫徹落實宏觀政策中的原則，執政黨要結合具體政治實踐，制定出可操作的、能夠指導社會政治生活的國家法律法規和國家政策。執政黨的政策轉變為國家法律法規和政策這一過程，是由執政黨高層領導透過政府（內閣）決策機制和議會議事機制來完成的。由于政治體制、政黨制度、政黨數目的差異，西方國家執政黨影響政府及其政策過程的方式有所不同。

在內閣制國家，在議會中占多數席位的政黨或政黨聯盟的領袖出任內閣首相，負責組閣，從而總攬國家行政權力，對議會負責。這樣，在內閣制國家，執政黨通常既操縱議會，又控制了政府，可以順利通過政策制定與實施，實現自己的執政權。

在英國，執政黨的高層領導與內閣的高層領導是合二為一的。對于執政黨來說，內閣是黨的最高領導人組成的領導核心，對于國家來說，內閣是行政機關最高決策機構，是國家和社會的最高組織、領導和管理中心，因此，英國內閣制定政策的過程，既是將執政黨的宏觀政策具體化的過程，也是將執政黨的政策國家化的過程。透過這一決策機制，保證執政黨的政治主張和政策要求順利透過內閣進入國家（政府）體系，賦予執政黨的政策主張以國家權威。

執政黨如果認為某項政策特別重要，具有廣泛的社會影響，為了使其具有穩定性、長期性、嚴肅性和最高權威性，它就會謀求將它轉化為國家法律。立法的過程，就是將執政黨的政策和內閣的決策轉化為法律的過程。在英國，幾乎所有重要的法律議案都由內閣提出，因此，制定法律的是內閣而非議會。但是，任何法律議案都必須經過議會的表決程序才能成為國家法律，因此，執政黨又必須控制住議會的立法活動。

政黨控制議會立法活動主要有兩個方法，一是組建議會黨團并協調活動；二是控制議會各種工作委員會。英國執政黨在議會中的政治活動是以議會黨團的形式進行的。由于執政黨是議會多數黨，因此，執政黨的議會黨團實際上完全能夠左右議會的活動。這里的關鍵是保持議會黨團成員對本黨的忠誠。英國大選中的候選人的競爭主要不是個人之爭，實際上是黨派之爭，選民不看重候選人，而是看候選人所在政黨的總體表現。所以，一旦失去政黨的推薦，要想當選議員，則是相當困難的。所以，議會黨團成員一般都會遵照本黨的旨意行事。為了使本黨議員在議會活動中協調一致，英國各個政黨都規定了嚴格的黨紀黨規，并由政黨領袖挑選和任命黨督來控制和管理議會黨團。黨督負責通知本黨議員有關的議會工作信息、督促議員按時出席會議并保證議員按黨的決議行事、傳達黨的領導層的意見和決定，這樣，每當議會討論和投票表決重大問題時，議員們必須以黨的利益為重。否則，會受到黨的紀律毫不留情的處罰，告別自己的政治生涯。執政黨正是利用議會多數，輕而易舉地控制議會大會和工作委員會的程序和內容，將議會活動導入執政黨的行動路線，使議會成為執政黨的立法和議事工具。因此，內閣提出的議案照例在議會中獲得通過，議會的其他議事活動照例會體現執政黨的執政主張。

美國的政黨，其組織比較松散，凝聚力比較弱，紀律也較為松懈，在某種程度上，只能算是一個選舉工具。除組織競選外，對當選的議員和行政官員沒有直接的影響力和控制力。但是，這并不意味著政黨沒有執政權，只不過實現其執政權的方式顯得更為間接和隱蔽。

在美國的政府內部，實際上沒有政黨的組織機構。總統在領導政府活動過程中，依靠的不是政府成員對執政黨的忠誠，而是對總統個人和國家的忠誠。總統在政府政策的制定上不對政黨組織負責。總統作為執政黨的領袖，只是廣大選民心目中執政黨的象征。因此，美國政黨對政府政策的制定和實施的影響力和控制力沒有英國兩大黨那么直接和明顯。但是，美國總統候選人人選是由政黨的全國代表大會選舉產生的，在全國代表大會上還要通過該黨的政治綱領。該黨總統候選人的政治觀點就需要與黨綱保持一致。總統作為執政黨的實際領袖，選任政府官員主要在本黨內進行，以體現黨派特色。總統作為政府首腦，為了貫徹實施其政策綱領，需要依靠政黨的組織和力量，特別是需要取得國會議員的支持，這就需要透過議會內部的政黨組織活動來實現。

在國會內部，各政黨的全體議員分別組成各自的議會黨團，其職責為通過召開秘密會議，選舉議院的本黨領袖，通過本黨在議會黨團內的活動規則，討論和確立本黨在議會活動中政策立場和策略。在議會黨團內，兩黨一般都會推薦自己的一名領袖，負責調解本黨議員的關系和矛盾，協調議員在議會議事活動中的立場。作為執政黨的議會黨團領袖，則在總統與本黨議員之間發揮聯絡作用，幫助總統推行他的立法計劃。國會內還有黨的副領袖、督導、副督導等。他們協助領袖分析和估計議案的表決形勢，并對本黨議員的行為進行約束、控制和監督，以保證本黨的意志得以實現。

四

通過分析可以看出，西方國家政黨的執政方式，一般都以間接方式為主。因此，西方國家政黨的執政活動，都是以選舉和組閣為中心進行活動的。

西方國家每隔幾年就會舉行一次大選，以決定由哪個黨派的領袖人物出任政府首腦，組織政府。每當大選之時，各政黨就要走到前臺，通過各種方式進行宣傳和競選活動。他們通過調查選民意向，確定本黨的競選綱領和政策，通過代表大會的方式提名或者選舉本黨的政府首腦候選人，通過電視等新聞傳媒或者巡回演講的方式宣傳本黨的綱領及政策主張，攻擊競爭對手，以贏得選民對本黨及其候選人的支持。待到選舉塵埃落定，新政府開始運作，政黨的活動則逐漸退入后臺。此時作為整個政黨的活動，則主要是為下一次的選舉做準備。其對政權的控制則轉入議會和政府內部，透過議會和政府的議事和活動規則而發揮作用。

西方國家無論是實行總統制還是實行議會內閣制，執政黨對政府過程以間接調控為主，執政黨一般都不直接介入政府的決策和政策執行過程，而是以政府首腦的名義透過政府（內閣）發揮間接作用。西方國家在長期的政治治理過程中形成了比較成熟的文官制度，文官在政治上保持中立，忠實地執行政黨政府的政策。西方國家的這種執政方式，比較好地實現了黨政職能分開，使政府權力牢牢地掌握在總統或以總理為首的內閣手中，有利于提高政府行政效率。同時，政黨透過議會內部的議會黨團進行活動，可以在議會的立法和議事活動中貫徹政黨的意志，使黨的主張和意志上升為國家意志，賦予政黨政策以國家權威。

西方國家政黨的執政方式對我們不無啟迪和借鑒作用。中國共產黨作為中國特色社會主義事業的領導核心和執政黨，其領導作用主要體現為政治、思想和組織領導。表現為通過制定大政方針，提出立法建議，來實施政治領導；通過向國家政權機關推薦重要干部來實施組織領導；通過進行思想宣傳、做好思想政治工作來實施思想領導。這樣，黨委在同級各種組織中主要發揮領導核心作用，把好方向、抓好大事、出好思路、管好干部，在工作推進中進行思想發動，落實組織保證。其執政方式，就是要按照黨總攬全局、協調各方的原則，規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系。圍繞貫徹黨委決定，人大黨組通過法定程序，使黨的主張成為規律法規，推薦的人選成為政權機關領導人；政府黨組通過政府決策程序，使黨的主張成為政府的政令；政協黨組通過政治協商，使黨的主張成為社會各界的共識，從而形成黨委總攬而不包辦，協調而不替代，各部門的事由各部門去辦，各部門之間的關系由黨委來協調這樣一種執政方式。