全國人大改革

胡鞍鋼　王紹光　周建明

建立民主政治制度需實施的四大政治改革之一——

內容提要

本書為“國家制度研究”課題小組歷時兩年的研究成果。研究者在充分肯定1978年黨的第一次轉型——以經濟建設為中心戰略的同時，指出該戰略還不能解決和應對的經濟繁榮條件下，日益突出的社會不平等、不公平、不穩定及其他社會危機，明確提出了第二次轉型——以國家基本制度建設為中心的戰略構想，目的在于通過國家制度建設實現全社會福利最大化，保證黨和政府代表并實現最廣大人民的根本利益。本書包括以下內容：第二次轉型的含義，轉型悖論與發展挑戰，國家制度建設的歷史與經驗，基本制度建設構想及總結。

作者認為國家基本制度建立與政治體制改革具有很強的互補關系。為了建立社會主義民主政治制度需要實施四大政治改革，即黨的改革、人大的改革、政府的改革、司法的改革。這四大改革相互作用、相互促進。現將其中的人大改革部分摘登如下，以饗讀者。

中國政治改革的第二項任務是改革人民代表大會常委會體制，使“橡皮圖章”的“政治養老院”成為真正的“名實相符”的人民民主決策制度。

首先，在全國人大代表名額分配上嚴重歧視農村人口，每96萬農村人口選舉一名代表，每26萬城鎮人口選舉一名代表，前者是后者的4倍，不僅直接違反了《中華人民共和國憲法》第三十三條“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”的規定；第三十四條“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權”的規定；而且也造成了各地區百萬人口全國人大代表數的差異，除少數民族地區之外，那些城鎮人口比例高的地區百萬人口全國人大代表數就多，如天津、北京和上海，那些農村人口比例高的地區百萬人口全國人大代表數就少，如河南、河北等12個省；在全國人大代表名額的政治資源分配方面的不平等直接影響和決定了國家經濟資源分配的不平等，我們發現，各地區人均財政轉移額與其百萬人口全國人大代表數有很好的相關性。

其次，目前的全國人民代表大會缺乏廣泛的人民代表性，愈來愈政治精英化、知識精英化，愈來愈非大眾化、非工農化。從歷屆全國人大代表的構成變化看，第九屆人大中共黨員的比例高達 71.3％，而第一屆人大時這一比例為54. 48％；干部和知識分子的比例以及合計比例分別由第五屆人大的13.38％、14.96％和 28 .34％，分別上升為 33.2％、21.1％和54.3％；工人和農民的比例以及合計比例分別由第五屆人大的26.71％、20.59%和47.3％，分別下降為10.8％、8.0％和18.8％。

再有，目前的全國人民代表大會常委會愈來愈像一種黨政高級干部退休的政治“出口”、“政治養老院”。全國人民代表大會常委會委員、委員長、副委員長、秘書長組成人員、各專門委員會主任和副主任雖然沒有違反《憲法》第六十五條規定“全國人民代表大會常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務”，但是，大部分來自曾經擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務的人員，并且已經超過中共中央1982年明文規定的黨政高級干部退休年齡。這種非制度性的政治安排（不是通過全國人大代表的提名和差額選舉），既缺乏人民代表性（特別是代表占全國人口2／3的農民），又降低了憲法賦予監督政府的能力。

作為人民代表大會是中華人民共和國的基本政治民主制度，也是國家廉政體系的根本性制度基礎。人民代表大會的根本任務是代表人民充分利用民主機制監督政府，制約政府，實行良好的社會治理，并與政府體系內部的嚴重腐敗作斗爭。

全國人民代表大會以及常委會的改革是依據《中華人民共和國憲法》的基本原則和明文規定進行體制內的改革，其改革目標就是建立真正的而不是名義的人民民主決策機制，使憲法所賦予全國人大監督、制約政府的各項成文規定能夠“名實相符”，并在實踐憲法、保護憲法和捍衛憲法方面，真正“取信于人民”，是真正的人民代表大會，而不是少數政治精英和知識精英的“俱樂部”，更不是黨政高級干部安排退休的場所。為此，應：

首先，公平分配全國人大代表名額。根據《中華人民共和國憲法》第三十三條的規定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。任何公民享有憲法和法律規定的權利”，應當對農村人口實行“國民待遇”，取消對農村人口選舉人大代表名額的歧視性規定，實行城鄉統一、平等、公開、民主的選舉名額和方式，根據《中華人民共和國憲法》第三十四條的規定，無論是暫住或長住城鎮地區的農民工應當擁有同等的公民選舉權和被選舉權。

其次，全國人民代表應當具有廣泛的人民代表性，適當增加各界人民代表比例。《中華人民共和國憲法》》序言曾明確規定：“社會主義的建設事業必須依靠工人、農民和知識分子，團結一切可以團結的力量。”第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”為了體現憲法的基本原則，全國人民代表的構成應特別增加工人、農民和其他勞動人民群眾的代表比例；大幅度減少中共黨員代表比例，達到第一屆全國人大的比例（54.48％）比較好；控制民主黨派代表比例（他們的比例已經達到15．5％，而他們占總人口比例不足1％），使這一比例略超過他們占人口比例；減少干部代表比例，減少知識分子代表比例；大幅度減少軍隊代表比例（他們的代表比例是平均每萬人一名代表），所減下來的代表名額盡可能照顧其他的代表人群。

第三，根據中華人民共和國憲法第六十五條規定：“全國人民代表大會常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務。”同時還應當明文規定人大常委不得由曾任和現任國家行政機關、審查機關和檢察機關職務的人員退休之后擔任；根據第六十五條規定“全國人民代表大會選舉并有權罷免全國人民代表大會常務委員會的組成人員”，并將這一規定中的如何選舉、如何罷免具體化，人大常委會委員應由人民代表大會直接選舉產生，擴大選舉差額比例；人大常委應實行專職制而不是兼職制，在任期間應與所在單位相對脫鉤；享有國家明文規定的津貼和待遇；任期不得超過兩屆；對國家和人民做出任職公開承諾。

第四，根據《中華人民共和國憲法》第七十三條規定：“全國人民代表大會常務委員會組成人員在常務委員會開會期間，有權依照法律規定的程序提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質詢案。受質詢的機關必須負責答復。”應將這一規定的實施具體化，如人大常委會或者其專門委員會每年不少于一次對政府各部委行政領導人提出質詢，并對其質詢報告進行表決審議，接受或否決，適當時機允許全國人民代表或公眾旁聽或公開直播，使全國人民能夠與全國人大常委會委員一同獲得對人民政府的知情權，使人民政府的政策方案與實施結果真正置于人民的監督之下。

第五，為了具體落實《中華人民共和國憲法》第六十二條規定“全國人民代表大會行使下列職權：（九）審查和批準國民經濟和社會發展計劃和計劃執行情況的報告；（十）審查和批準國家預算和預算執行情況的報告”；第六十七條規定“全國人民代表大會常務委員會行使下列職權：（五）在全國人民代表大會閉幕期間，審查和批準國民經濟和社會發展計劃、國家預算在執行過程中所必須作出的部分調整方案”，應明確全國人民代表大會和常委會審議和批準政府國民經濟和社會發展計劃以及財政預算和決算的程序、權利、義務、議事議程和質詢議程。改變“橡皮圖章”的形象的關鍵是全國人民代表大會和常委會擁有憲法已經明確規定的財政和投資撥款的審議和批準的決策權，包括否決權和不批準權。人大財經委員會和財政預算委員會委員除中央代表外，應實行“一省一人，一省一票，多數決定”制，對國家計委提出的重大投資項目和投資額分配方案，對國家財政部提出的稅收征收和財政轉移支付分配方案進行表決，并按憲法第六十二條規定，上報每年全國人民代表大會審議批準；有權審議和批準國家重大財政支出項目，國家跨省重大工程項目的投資概算、財政支出預算、工程進展及質量、工程管理及收益。人大專門委員有權審議和批準相關領域的國家項目，并通報全國人大，必要時向全社會公開披露，使這些重大公共支出、公共工程項目置于社會監督之下。

第六，除最高人民檢察院、最高人民法院每年向全國人民代表大會報告反腐敗情況之外，政府各反腐敗機構，如監察部、司法部、審計署、公安部、國家安全部等，應定期向全國人大常委會或者司法委員會報告各領域反腐敗進展及重大舉措，并指派專門小組審議。國家計委和財政部報告應加大反腐敗情況報告的內容。

《中華人民共和國憲法》第七十一條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調查委員會，并且根據調查委員會的報告，做出相應的決議。調查委員會進行調查的時候，一切有關的國家機關、社會團體和公民都有義務向它提供必要的材料。”因此應及時對重大腐敗和高層腐敗事件、重大事故、重大經濟損失、危害社會穩定的重大事件進行調查，并作出相應的決議，及時報全國人民代表大會及常務委員會，并公布于眾。對調查期間提供材料的公民應予以獎勵和人身保護。

第七，人大常委及代表必須申報個人及家庭收入來源、資產債務的真實情況，并接受公開監察和審計；他們必須向國家與人民宣誓并做出書面保證，不得接受任何形式的賄賂，不得向任何人或機構接受、收取、提供或者實際享有任何財產和好處。否則視為違法犯罪，自動終止或者解除人大代表資格。

第八，人大常委及代表應建立個人公開網站，直接聽取社會公眾的陳述，了解社會公眾的建議，強化與社會公眾之間的聯系，形成與社會公眾之間的互動關系，真正反映民情民意，與人民代表名稱“名實相符”。