銀行立法還需更進(jìn)一步

12月下旬，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法草案》有望通過全國人大常委會審議后正式出臺，與之相關(guān)的《人民銀行法修正案草案》及《商業(yè)銀行法修正案草案》（以下簡稱《商行法》）也有望同時通過。這三部銀行法在起草和修改中存在大量爭論，筆者參與了立法的過程，以下談幾點體會供大家參考。

維護(hù)金融穩(wěn)定需要“超級監(jiān)管”

今年3月兩會期間，伴隨國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，中國銀監(jiān)會正式成立。從此，對所有銀行類金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止、監(jiān)管和處罰等事項，由中國人民銀行劃歸銀監(jiān)會管理，人民銀行則專事三項工作：制訂和實施貨幣政策，防范化解金融風(fēng)險和維護(hù)金融穩(wěn)定，提供清算服務(wù)。

建國以來，中國人民銀行長期身兼數(shù)任，既承擔(dān)央行職能——代理財政金庫、發(fā)行貨幣、制定實行貨幣政策并維護(hù)金融穩(wěn)定，又承擔(dān)銀行監(jiān)管職責(zé)，此外還一度充當(dāng)商業(yè)銀行的角色。1984年1月中國工商銀行成立，人民銀行得以從商業(yè)銀行角色脫身；1995年《人行法》頒布，人民銀行才真正在法律上具備中央銀行的地位。

近年來，我國經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷擴(kuò)大，金融機(jī)構(gòu)大量出現(xiàn)，金融類資產(chǎn)尤其是證券類、保險類資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，分解人民銀行部分職能，成立銀監(jiān)會已成當(dāng)務(wù)之急。

銀監(jiān)會成立后，按照上述新的職能分工，則人民銀行不僅應(yīng)該是專事宏觀調(diào)控的中央銀行，而且也應(yīng)該成為在三家金融類監(jiān)管機(jī)構(gòu)（證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會）之上的“超級監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。這是因為，為執(zhí)行國家貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定，人民銀行不僅應(yīng)對銀監(jiān)會及銀行類金融機(jī)構(gòu)實施宏觀管理和監(jiān)督，也應(yīng)同時對證監(jiān)會和證券類金融機(jī)構(gòu)，以及保監(jiān)會和保險類金融機(jī)構(gòu)實施宏觀管理和監(jiān)督。但在此次《銀監(jiān)法》起草及《人行法》修改中，這一問題并未得到清晰表述。

如此，則此次對三部銀行法的起草和修改，僅為人民銀行與銀監(jiān)會劃清職責(zé)，人民銀行的宏觀調(diào)控能力依然只能在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)中轉(zhuǎn)圈，無法到達(dá)證券業(yè)和保險業(yè)金融機(jī)構(gòu)。而時至今日，證券類、保險類金融機(jī)構(gòu)已發(fā)展成為上萬億元資產(chǎn)規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)一樣關(guān)乎國家穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如果對如此龐大的兩個金融體系，人民銀行不僅不能直接監(jiān)管，且無任何市場調(diào)節(jié)措施，很難設(shè)想其如何完成制定和執(zhí)行國家貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定之任務(wù)。

關(guān)于這一點，國際上已有一整套成熟經(jīng)驗可資借鑒。英國早于1844年通過《英格蘭銀行條例》，英格蘭銀行由此成為英國中央銀行，它具備現(xiàn)代銀行學(xué)對中央銀行設(shè)定的三大職能：即中央銀行的銀行、政府的銀行和發(fā)行的銀行。1986年、1987年和2000年，英國又在英格蘭銀行之外設(shè)立綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)局。此后，蘇格蘭銀行只管貨幣政策，金融服務(wù)局則負(fù)責(zé)綜合性監(jiān)管。

與此同時，英國財政部、英格蘭銀行與金融服務(wù)局簽訂諒解備忘錄，建立三方共同維護(hù)金融穩(wěn)定的合作框架。三方代表還建立了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)－－常務(wù)委員會，每月定期開會，討論與金融穩(wěn)定有關(guān)的重大問題。

采用這種在央行之外設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國家，除了英國，還有日本、韓國、加拿大、丹麥、瑞典、挪威、澳大利亞、墨西哥、比利時和瑞士等國。

相比之下，此次我國起草《銀監(jiān)法》、修訂《人行法》和《商行法》后，在維護(hù)整體金融穩(wěn)定方面依然缺乏法律保障，金融監(jiān)管也依然處于嚴(yán)格的分業(yè)監(jiān)管格局。如此格局之下，三大類金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)無法信息共享，央行在制定和執(zhí)行宏觀貨幣政策時勢必廣受掣肘。

有鑒于此，在央行貨幣政策委員會下設(shè)或單設(shè)由各類金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)參加的金融協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，已是當(dāng)務(wù)之急。惟有彼此溝通，實現(xiàn)信息共享，才能確保央行制定和執(zhí)行正確的貨幣政策，維護(hù)整體金融穩(wěn)定。

目前，欣聞銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會已在商討此事。但筆者認(rèn)為，此事一定要由人民銀行牽頭才能真正奏效。

金融混業(yè)還應(yīng)緩行

在修改《商行法》時，很多銀行類金融機(jī)構(gòu)都希望藉此解決長期以來的混業(yè)和分業(yè)之爭。

我國商業(yè)銀行的歷史非常短，自1984年中國工商銀行成立以來，迄今不過20年時間，股份制銀行的歷史更是只有短短10年。但即便在如此短的時間內(nèi)，我國商業(yè)銀行也都經(jīng)歷了競相經(jīng)營信托、證券、房地產(chǎn)業(yè)務(wù)的年代。時至今日，當(dāng)年一哄而上的銀行所辦信托公司、證券營業(yè)部和房地產(chǎn)公司早已不復(fù)存在，其遺留的歷史包袱卻依然如夢魘般困擾著各家國有商業(yè)銀行。盡管隨后成立的各家股份制或單一制銀行的法人治理結(jié)構(gòu)日趨完善，風(fēng)險管理能力不斷增強(qiáng)，但與國際標(biāo)準(zhǔn)相比，我國各商業(yè)銀行無論在資本充足率、不良資產(chǎn)率還是風(fēng)險管理能力上都遠(yuǎn)未達(dá)標(biāo)，在此情況下，銀行類金融機(jī)構(gòu)盲目混業(yè)顯然弊大于利。

如按狹義定義，金融混業(yè)是指銀行、證券公司或保險公司在各自經(jīng)營范圍之外，彼此交叉經(jīng)營對方的金融業(yè)務(wù)，很多金融業(yè)者爭取的正是這種混業(yè)的權(quán)利。有一種觀點認(rèn)為，中國的金融機(jī)構(gòu)之所以沒有做大做強(qiáng)，主要原因就是沒有放開經(jīng)營，也即沒有混業(yè)經(jīng)營。但實際上，外國大型混業(yè)金融集團(tuán)大多都是經(jīng)過上百年乃至幾百年嚴(yán)格的分業(yè)之后，才在近年逐漸實現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營的。而我國很多金融機(jī)構(gòu)大多屬粗放式經(jīng)營，許多機(jī)構(gòu)靠政策吃飯，一旦市場放開，根本無自保能力。

綜上所述，筆者認(rèn)為，目前金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營的時機(jī)尚不成熟，金融混業(yè)還應(yīng)緩行。

處罰力度依然不夠

在此次《銀監(jiān)法》起草和《商行法》修改過程中，許多參與者再次呼吁對違規(guī)金融機(jī)構(gòu)加大處罰力度，這一呼吁受到有關(guān)方面重視，并在法律中加以采納。

這些年來，我國金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)屢禁不止，愈演愈烈，個中原因雖然是多方面的，但與我國的經(jīng)濟(jì)處罰過輕不無關(guān)系。1995年《商行法》規(guī)定：對金融機(jī)構(gòu)違規(guī)違法的處罰，有違法所得的處以違法所得的1－5倍的罰款；沒有違法所得的處以1萬元至50萬元的罰款。這種經(jīng)濟(jì)處罰，對資金運(yùn)作動輒成千萬上億元的金融機(jī)構(gòu)而言明顯過輕。而且，金融機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)對整個金融體系的損害往往無法估量，有時與違法所得的具體金額也無直接聯(lián)系（例如違規(guī)放貸的銀行未必有太多違法所得）。

相比之下，國外金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對違規(guī)行為的處罰相當(dāng)嚴(yán)厲。我們在制定法律時也要考慮與國際接軌，加大處罰力度，否則，不但無法震懾國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為，也無法對外資金融機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為起到警戒作用。例如，美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)在處罰我國違規(guī)金融機(jī)構(gòu)時，罰金動輒上千萬美元，而我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)面對違規(guī)的外資金融機(jī)構(gòu)時，卻只能依法處以1萬元至50萬元人民幣的罰款，如此輕量級的罰款，非但絲毫起不到任何警示作用，反而被人笑話。

因此，在此次修法過程中，許多參與者都建議設(shè)立罰款的最低限而不設(shè)上限。但最終，立法部門還是設(shè)定了罰款上限，盡管最高罰款數(shù)額被提到了200萬元人民幣。

作者為國浩律師集團(tuán)事務(wù)所執(zhí)行合伙人