城鄉統一戶籍為何冷場

中國戶籍制度改革啟動以來最大的突破最近在地處中國西南腹地的四川出現。2月12日，由四川省公安廳起草的《關于推進城市戶籍管理制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），經四川省政府常務會議審議通過并頒布實施?！兑庖姟分凶顬橐岁P注的亮點是取消農業戶口與非農業戶口，建立統一的戶口登記制度。

《意見》規定，在四川省內除成都市五城區和高新區，有合法固定住所、穩定的職業或生活來源的人員，均可根據本人意愿辦理城市常住戶口。與其共同居住生活的直系親屬可以隨遷。成都市五城區和高新區將另行制定落戶的具體政策。這意味著從今之后四川省將只有一種戶口，而不再有農業和非農業戶口之分。

無獨有偶，2003年2月22日，北京市也宣布將于4月1日起實施新的農業人口轉為非農業人口的戶籍改革方案。方案規定2003年1月1日以后本市農業戶口婦女所生的孩子，可在父母戶口所在地自愿登記為非農業戶口；本市農業戶口的高等職業教育學校、中等專業學校、技工學校及經教育部門確認的職業高中的在校生，可自愿轉為非農業戶口。

種種類似的舉措表明，中國的戶籍改革正在不斷深化。自2001年小城鎮戶口改革啟動之后，一些大中城市甚至包括省會城市也邁出了戶口放開的步伐。廣東、湖南、吉林、遼寧、安徽、浙江、江蘇等省份先后宣布要在全省范圍內進行城市戶籍準入放開的改革。

不過，當媒體為各地的戶籍改革不斷取得進展而歡呼的同時，戶籍改革理論上的受益人——農村戶口人員卻似乎沒有了初時的驚喜。如石家莊等大城市宣布放開戶口后，并沒有出現大批農民爭相涌入的熱鬧場面。根據石家莊市公安局的統計，2001年8月石家莊市宣布全面放開戶口之后，四個星期內僅有17972人辦理了落戶石家莊的手續。北京在1997年開始了小城鎮戶籍政策改革，但截至2002年底，26個小城鎮辦理了農轉非戶口的總共只有4萬多人。

記者在采訪中發現，經過多年的改革開放后，農業人口對自己和家庭的未來生活的設計已趨于理性，特別是進城的農民工，他們對于城市戶口的向往其實是基于城市中有他們所看重的生活和發展條件：就業機會多、收入水平高、社會保障體系完善、與外界接觸的機會較多、環境有利于子女的成長等等。如果他們放棄了在家鄉的土地，得到了一個城市戶口，而在就業、社保等方面并沒有獲得實實在在的好處，對他們來說，莫如依舊保持農民身份，因為家鄉的土地畢竟還是一塊最后的保障。

公安部治安局戶政處一位負責人的表述非常直白，他認為，過去城鄉戶口統一的改革之所以進展緩慢，表面上問題出在公安部門，其阻力的根源卻是來自就業、社會保障、教育、醫療、城建等方方面面。

2002年12月1日，分布在北京市石景山區50個自然村的尚為農業戶口的15535人，一次性整建制變更為城鎮居民。在這個過程中，人員轉換后社保資金的支付成了困難。因為在此之前的社會保險需要補繳，已經在當地鄉鎮企業工作的大批農民在轉為城鎮居民戶口以后，鄉鎮企業要為他們負擔社會保險，當地政府非常擔心企業的支付能力。

這一困境反映的正是中國特色戶籍制度下形成的“農民有土地，城鎮居民有社?！钡谋Ｕ夏Ｊ皆趹艏母镏忻鎸Φ膶擂?。各地在改革中對此也并非沒有考慮。如江蘇省的戶籍改革方案就提出要考慮農業人口轉為非農戶口后如何參加城鎮社會保障體系的問題；四川省在出臺《關于推進城市戶籍管理制度改革的意見》之前，也在參與城鎮的社會保障體系方面作出了政策上的鋪墊。2003年1月25日，成都市人民政府以正式文件形式下發《成都市非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險暫行辦法》，規定在成都市的非城鎮戶籍從業人員，也應參加綜合社會保險。也就是說，四川的農民工，無論是繼續保留其農民的身份，還是轉換為非農戶口，在參加城鄉統一的社保體系方面并沒有任何政策障礙。

但北京、江蘇、四川都回避了一個關鍵問題，即如何解決農業人口參加社會保障的歷史欠賬。以四川省目前的兩項改革措施來看，不論是《意見》還是成都市人民政府下發的《成都市非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險暫行辦法》，對于進入城市社會保障體系的增量人員，都采取了從繳納保險費之日起，計算保障額度的辦法，而擱置了歷史欠賬的部分。

由于我國現有城市社會保障體系采取先繳費（并需先繳一定年限）再享受的原則，對于廣大正待轉變身份的村民而言，無法回避的問題是：前期預繳費用到底由誰來出？特別是在養老保險方面，農民離開農村進入城市，就失去了給予他們基本生存保障的土地；而養老保險的歷史欠賬不解決，則意味著進城農民從此不具有任何養老保障。這將成為農民身份轉換的障礙，甚至使城鄉統一戶籍的努力付諸東流。