碎片化的省域

發自南京江蘇整合的難題

江蘇作為獨立的行政區，成型的時間遠遠晚于其他省，這在某種程度上恰恰反映了江蘇的榮光。在朱元璋定都南京的明代，其他省份的府縣歸行省或布政使代管，而江蘇連同安徽的府縣卻直接歸南直隸中央直管。雖然南直隸沒有皇帝長駐，但府制設置卻絲毫不遜色于北京。那時，“江蘇”這個名詞還沒有出現。

到了清代，漢人的朝廷成為史話和志士們心中的天國。南直隸也由此被塵封于記憶中。江南省，一個很詩意的名字卻不全在江南。過于強大的實力使它不得不被肢解。江蘇、安徽，應運而生。可惜的是，在清一代，江蘇仍沒有與其他省份相似的格局。巡撫駐蘇州，學政寓居江陰，貢學又在江寧(南京)。更糟糕的是名望僅次于直隸總督的兩江總督設于江寧，而全國最有錢花的民用衙門河運總督和全國最具戰略價值的漕運總督居于淮安。揚州又是全國最繁榮的商賈云集的中心。于是，這些既撐起了這塊土地的驕傲，又是拖滯區域整合的殺手。而轉換往往只在瞬間。占全國田賦3／10和稅收7／10的江蘇，光芒四射的時候，卻無暇也沒有必要關注它自身的區劃缺陷：北邊的徐州府相對獨立，海州(今連云港市)也默默無聞；揚州河下、淮安清江浦的繁華，難掩周邊受洪水肆虐的世代貧困；蘇州與徐州雖然同在一個省，卻幾乎沒有什么認同……

吳語、淮揚話、通泰話、南京話、中原話……使江蘇客觀上形成了不同的鄉土亞文化圈。攤開各省的地圖，類似如此不利的，除了江蘇外還有河北、甘肅、內蒙和廣東。但惟獨江蘇最為尷尬。行政的整合對文化是強勢的，可在江蘇卻無法統一行政。清末上海的崛起又加劇了這一內部鴻溝。民國時期，南京市區和上海市區從江蘇劃出，使江蘇的整合更見步履維艱。一有什么動靜，江蘇立馬被割開。徐州要么由鞭子軍獨斷，要么由齊魯代管，解放初始一度還有分省的跡象。其后，雖有多次努力，可江蘇的不合依舊明顯。1955年，蕭何的故鄉和碭山梨的產地被用來交換了泗洪和盱眙。可得未必償失。徐州離安徽更近，被山東壓得更緊。安徽的天長，中國行政區最獨特的一塊近似飛地，成為狹義蘇北除鹽城南部部分地區外進入省城的必經之路。滑稽可笑。天長留在安徽發展的滯后也直接給蘇北的發展帶來了陰影。寧連(南京—連云港)一級公路的天長段不僅修得艱難而且走得更艱難。

江蘇的搭配，雖有長江天塹，但并沒有天然決裂。在明之前，雖然長期不在一個行政區下，但交往卻一直未息。南北都人才輩出，名聲鼎沸。除了今天的經濟外，蘇北并非比蘇南落后。唐宋元明清，淮安、揚州、鎮江、南京與蘇州一道譜寫了江蘇區域發展的輝煌篇章。江蘇一得益于江南、淮東的魚米，二得益于因魚米之盛而鑿的運河。于是，不說蘇南的蘇州，京口的繁庶、江都的喧囂、清江浦的鼎沸、金陵的華貴，都并不遜色于史上絕大多數國內城市。蘇南的無錫只是在清末及近代以后方才突然崛起。常州遠沒有史上的揚、淮、鎮響亮。南通在近代民族工業史上的地位不亞于無錫，在民辦教育史上的位次不落后于蘇州。江蘇是個整體。沒有淮海的徐連宿，沒有江淮的揚淮鹽通泰鎮，沒有南京，就如同沒有蘇錫常一樣，都將是一個不完整的江蘇。南北的江蘇并非存在鴻溝。長江只有區區千余米，遠達不到廣不可及、深不可測的標準。

江蘇的地理位置的確不盡合理。一個僅僅10萬平方公里的地方，從西北向東南傾斜，地理的中心不是文化、經濟、交通的中心。重要的三個都市圈(南京都市圈、徐州都市圈、蘇錫常都市圈)全部都偏于一隅。可這能成為不能共同發展，不在一省的依據嗎?東西跨過十來個時區的俄羅斯，國土狹長的越南、智利，曾經零碎分布世界的大英帝國，紐約市、紐約州、新澤西州、馬薩諸塞州的區劃等等，馬上會成為一個問題的反面回答……行政區一旦形成，穩定便是一個特征。再次劃分則會疼痛難忍。

蘇州劃入上海，就不再是蘇州；昆山并人申滬就更不是昆山。昆山現在的確狂牛，GDP增長速度直追鼎盛時的深圳。可將昆山置于上海的行政體制下，它還能風光無限嗎?按上海的本意，所有它的外圍都是它的附屬和邊緣。上海郊縣在并區之前，有幾個能趕得上蘇南和浙北的縣市?江蘇的行政力量雖不開明，但要管的地方遠比上海大，于是，扛蘇的行政監督者打了一個盹，昆山開發區才有可能應運而生，成為全國第一個縣級自費開發區。等江蘇省發現時，昆山開發區已經小有變化。于是江蘇順水推舟，網開一面，昆山開發區跨入了國家級開發區的序列。如果早年把昆山同青浦、南匯等一起劃給上海，原本基礎就薄弱的昆山不會比崇明好多少。

盡管文化、區劃等對經濟發展確有作 用。但文化差異并不根本，區劃不利也非 關鍵。江蘇的問題終究不能歸因于此。彼 此歧視即使不是忘本，叫囂著分省即使不 是背叛，也絕不值得表揚，亦不可能是拖 滯發展的主因。江蘇的問題顯然有著更為 深刻的根源。

江蘇省轄市心病

翻開江蘇的版圖，除了鹽城、泰州等為數不多的城市遠離邊境外，超過一半以上的省轄市緊挨或臨近省界。這種格局在全國也是獨一無二，它的后果也讓江蘇畏首縮尾。

1983年江蘇在全國率先試點省轄市 代管縣(市)的行政區劃改革。其目的就 是希望用城市這個區域經濟的發動機來帶 動農村地區的工業化，推進鄉村城市化， 進而提高中心城市的競爭力，加快全江蘇 的現代化。而這個政策的實踐應該是從蘇 南社隊企業和鄉鎮企業的崛起中得到了啟 發。WU(無錫縣、武進縣、吳縣)、常(常 熟縣)、江(江陰縣)的鄉鎮企業之所以 能夠在全國一馬當先，的確得益于中心城 市工業發展的擴散張力。蘇南傳統的工業 城市星羅棋布既是鄉村工業遍地開花的誘因，也是養料。而發達起來的鄉村社隊工業和后來的鄉鎮企業又反哺了中心城市。這種良性互動即使不是主因，也是促成省轄市管縣的設想在江蘇最早付諸實施的重要動因。

江蘇于是重新調整了行政區劃，率先撤消了地區，全省七個地區和若干個當時的省轄市重新調整為11個省轄市。這一政策隨后有效推動了縣域的工業化和城市化。幾年之后，蘇南和蘇中(南蘇北)紛紛撤縣建市便是這一改革的正效應的證明。盡管因省、市、縣三級管理的形成實際加重了行政成本從而重新引發了省縣直轄的呼聲，但并不能否認這一體制整體上的成功。在江蘇試點的基礎上，全國各省市劃而為一的省、地級市、縣或縣級市的格局逐步形成。這些只不過是江蘇作為全國諸多制度創新的先驅表現之一。在省轄市做大做強的同時，江蘇的這一格局也有不少弊端。而且隨著時間的推移，它還有可能影響全省進一步發展。比如縣改市客觀形成了市管市的悖論，因大市的輻射力更強而把原先本該屬于小市的資源無情地吸走，部分縣改市的地區冷落了鄉村地區的發展，等等。但這些問題往往局限于一些并不特別顯眼的地區，因而對全省發展的影響也就有限。行政對江蘇全省的重要影響體現于省轄市的布局。

輻射總是沿著同心圓順勢向外的。城市的自然輻射也是如此。但行政區卻不可能如此規則。經濟因素的自然流向和行政利益的考慮產生了矛盾。這尤其表現在南京、徐州。南京、徐州城市的做強做大并不會只有南京和自己下屬的縣區受益，而可能是鄰近的其他省轄市的縣市或外省的縣市。如果沒有行政力量的干預，南京城市發展的最大受益者除了南京市區外，將是安徽的滁州、馬鞍山。徐州發展受益的的將是蕭縣、淮北。

行政干預和權衡利弊地選擇發展戰略和建設措施必然成為南京、徐州和江蘇省的難題，而政府一旦僅僅看到此，必然會使經濟因素的自然流向受阻。這在南京、徐州又特別明顯。畢竟，它們離省界太近。在這個過程中，作為經濟中心和區域經濟引擎的城市為了自己的政績和區域利益，有意識地阻止經濟自發的輻射便客觀存在。這一過程在減緩了城市輻射走向非己轄區的同時，也弱化了自己的可持續發展。有為的政府往往會吃力不討好。對鄉鎮企業過分關懷的教訓，同樣存在于省轄市對區位和輻射進程的干預之中，只不過少有人去認真思考和發現罷了。

其實，行政區劃與經濟區不重合并不要緊，關鍵是中國行政干預經濟的傳統太甚。而江蘇更曾經是行政干預經濟成功的典范。經典的蘇南模式和成為引資新科冠軍都是證明。而這對于徐州和南京整體競爭力的提升卻是不利的。這也使得南京、徐州一直有都市卻始終成不了圈。南