總理府的援助協調委

阿富汗有個總理府，當年曾是諸多風云人物的辦公之地。如今戰火初熄，總理府保存完好，只是在里面辦公的不再是國家總理，而是一個名為“阿富汗援助協調委員會”(AACA)的部門。在阿富汗中央政府公布的27個部委中，并沒有援助協調委的名字。但這個機構卻不簡單，因為它負責協調各援助國與阿富汗各部的關系。在阿富汗政府各部門眼中，援助協調委是必須打交道的對象，關系搞好了，本部門的援助項目多一些，就好像“魚翅”般可以大補一番;關系搞不好，到手的國際援助微乎其微，與“稀粥”無異，雖然也可果腹，但效果卻差遠了。

他們為什么有權？

一個不占“正規編制”的委員會真有如此大威力，讓“吃皇糧”的政府部門無可奈何嗎？援助協調委最早由阿富汗現任財政部長加尼成立，這位老先生過去曾在世界銀行任職，阿富汗戰爭結束后，已在海外功成名就的他立即回到喀布爾，并建議成立一個專門機構來負責協調各國向阿富汗提供的援助。這個建議得到了總統的贊許，援助協調委也于2002年2月應運而生。與其他阿富汗政府部門不同的是，這里工作人員很少，且多是聯合國各專業機構里的西方人。他們辦起事來很少打太極拳，既有信息靈通的優勢，又有中央政府的權威，隨著時間的推移，各援助國在考慮對阿富汗的援助計劃時，都傾向于先聽聽援助協調委的意見。因此，正為如何爭取“魚翅”而茶飯不思的其他阿富汗政府部門，就不得不處處給援助協調委賠笑臉了。

但賠笑臉畢竟不是心甘情愿，各個部門對援助協調委員會類似于“中介”的角色非常不滿，雖然他們在要求援助方面談不上經驗豐富，但也各顯神通，紛紛拿出自己的本領，繞過援助協調委員會直接向各國要求援助。這樣一來，各國駐阿富汗使館接到的援助要求不計其數，阿富汗政府各部彼此勾心斗角的事越來越多，而援助協調委究竟應如何協調各國對阿援助也越來越引人關注。

其實，在援助國與受援國間設立專門協調機構是各國通行做法，但提供援助是人家的事，使用援助是自己的事，如何協調好兩者關系，實現既有外國援助的連續性，又充分保證自己主權的良性援助局面，往往是各受援國最棘手的問題。對于這個問題，在國際機構的幫助下，阿富汗設計了“三步走”的方案來加以解決。第一步是“全盤吸收”，2001年12月，阿富汗新政府剛剛成立，聯合國根據其可能面臨的人道主義危機制訂了“阿富汗人民緊急和過渡援助計劃”（ITAP），提出了一系列緊急援助項目。處處如履薄冰的阿富汗新政府，對國際援助基本是來者不拒，而各國也就通過雙邊援助、支持聯合國方案兩種方式向阿富汗提供援助。第二步是“建章立制”，2002年4月，剛剛站穩腳跟的阿富汗新政府召開了由各援助國參加的“執行小組會議”（IG），阿富汗政府主持制訂了“國家發展框架”（NDF），按國家發展的輕重緩急順序確立了12大優先領域，并在此基礎上制訂了“國家發展預算”（NDB），要求各國的援助都必須以此為藍本。第三步是“為我所用”，2003年3月，阿富汗新政府召開首次“發展論壇”，將中央政府各部作為12大優先發展領域的帶頭人，各國也不能按自己的好惡隨意選擇援助項目，而應通過參加由阿富汗政府部門領導的所謂“咨詢小組”(CG)來認捐。

他們為什么挨罵？

阿富汗新政府的三大步是否完全奏效現在還難有定論，但毫無疑問的是，在每一步中，阿富汗援助協調委都扮演著極其重要的角色。但凡阿富汗新政府組織國際援助會議，所有籌備工作都由援助協調委負責;新政府的各種發展方案，也完全是通過援助協調委與世行、亞行、國際貨幣基金組織等溝通而最后成形。可以說，阿富汗新政府為掌握援助項目主動權的三大步雖然未必是援助協調委設計，但卻絕對是在援助協調委的作用下一步比一步穩健。

雖然援助協調委的作用有目共睹，但各種批評聲卻一直不絕于耳，尤其是阿富汗各個部委，認定援助協調委在“魚翅”的分配上一手遮天，是個根本不應存在的部門。其實，姑且不論這種批評是否公道，這些批評者自身能否做到“公正、廉潔、高效”就要打一個大大的問號。阿富汗現有政府部門沿襲的仍是以原蘇聯時期“高度集中”為特征的計劃經濟體制工作程序，機構臃腫、職能重疊、辦事效率低下。而阿富汗新政府的發展思路是全面私有化、建立以市場為導向的外向型經濟。習慣于發號施令的政府部門突然要搖身一變成為服務人員，這種權力不再的悲哀是其所難以接受的。中央政府設立援助協調委員會，一是為了保證國家重建在中央的統一安排下進行，更重要的是對人浮于事的原政府部門形成沖擊，使其意識到改革的必要性。這種思路看起來不錯，但在操作中必然阻力重重，所以阿富汗政府各部對援助協調委唱黑臉也就不足為奇了。

他們的價值何在？

“解鈴還需系鈴人”，既然問題由援助協調委而產生，最后也要靠它來解決。因此，雖然援助協調委面臨吃力不討好的窘境，但卻在不斷尋找協調援助國與政府各部關系的最佳途徑。從內部改革來說，援助協調委擴大了規模，從初期一個部門到現在下轄援助協調組、采購組、可行性研究組和能力建設組四個部門，并進一步明確了權責關系，援助協調委現在直接向由阿富汗計劃部、重建部、外交部和財政部官員聯合組成的理事會負責，并按要求向各部長提供咨詢。而所謂的“理事會”，其職能更像一個監管機構，旨在保證援助協調委高效執行中央政府政策。從外部關系來說，援助協調委與聯合國機構、國際金融機構及各國援助官員均保持密切聯系，定期召開會議，爭取更多國際援助，通報各方援助進展，并注意照顧各部門援助項目審批時的平衡關系，應該說，援助協調委的這些改革措施正使其作用越來越明確。

據統計，阿富汗2002年度人均受援額僅為75美元，遠遠低于世界其他戰后國家人均250美元的平均水平。或許是因為“魚翅”的稀缺，阿富汗政府各部與援助協調委才會有如此多的間隙。其實，國家重建是一項浩大的工程，其困難之多可想而知。但從積極的方面看，既然是重建，就好比在白紙上作畫，不用修修補補，而可以設計最佳方案。此時國際援助就好似油彩，用得好可以添色，反之則是敗筆。更重要的是，油彩不是必須的，執筆人心中是否胸有成竹才是決定一切的根本。因此，無論援助協調委最后命運如何，阿富汗的治國者們都應重視它所引進的一系列發展理念而不是援助本身，不管是“魚翅”的滋補還是“稀粥”的調理，關鍵是服下后于自己的“內功”有益，惟有如此，才走得出一條可圈可點的發展之路。