陜西黃碟事件再調查

孫　展　江　雪　雷　鳴

陜西的“黃碟事件”雖不如甘肅的荊愛國案駭人聽聞，但陜西頻發的警察丑聞，已經一定程度上影響了陜西公安干警的整體形象。一年后，本刊記者再赴延安，對陜西黃碟事件進行再調查，探究“執法經濟”的存在背景

2002年10月13日，根據西安一家媒體記者的暗訪和舉報，200名武警包圍了西安市碑林區公安分局緝毒科，對碑林分局緝毒科33名干警全部進行核查。查出該緝毒科共有8名干警涉嫌毒品違法犯罪。而在此前后，陜西媒體曝光的還有“民警設局抓嫖客案”、“派出所辦假證罰款案”、“失竊車派出所服役”等多起“新聞事故”。

根據去年12月陜西省公安系統處局會議上發布的消息，去年1月至11月，陜西共查結公安民警違法違紀案件63起76人，其中1人被判死刑，1人被判無期徒刑，其他法紀處理的5人，黨政紀處理的69人。從這些查處的民警違法違紀案件情況看，科、所、隊以上領導干部違紀案件占總數的41.4%。

2002年12月，陜西省在“公眾安全感問卷調查”新聞發布會上，公布了“2002年全省政法工作有影響的十件大事”，延安“黃碟事件”被列其中。

罰款與黃碟事件

2002年8月18日晚11點左右，陜西延安市寶塔區萬花派出所的民警尚繼兵像往常一樣外出巡邏回來，剛剛坐到派出所的院子里，突然院內的磁卡電話鈴聲響了，有人報警說：“臨街門面房的第二間房內有人在放‘黃碟”。尚繼兵隨即帶上兩名協警(由鄉政府派出協助派出所執行治安任務的工作人員)以及一名司機匆匆出發了。

這不過是一個基層派出所普通的一幕出警過程。但此后事件的發展卻最終釀成了震驚全國的“夫妻在家看黃碟”事件。

2003年6月6日，記者在延安見到了尚繼兵。這名因為在延安“夫妻在家看黃碟”事件中而飽受非議的民警，已經被調到離市區較遠的棗園派出所“待崗”。

“我當時絕對不是因為罰款才去的?！鄙欣^兵說出這句話的時候，顯得有些激動，這名年屆30的民警，堅決否認了傳言中此案的發生是由于經濟利益驅動所致的猜測。

尚繼兵的否認是有其原因的：在其原先所在的萬花派出所，“四年下來總共的罰款數額也不超過8萬元”。這種說法也得到了萬花派出所原所長賀宏亮的證實(賀本人也由于“黃碟”事件而被撤職調離)。

6月4日，記者來到萬花派出所。萬花派出所位于延安市南郊的城鄉結合部。

一進院門，幾名民警正閑坐在值班室內。而值班室對面的報欄中張貼著每個干警學習公安部“五條禁令”的心得。

新任教導員楊小虎向記者證實了這樣一個說法：萬花派出所在2002年前半年的罰款額的確“只有1萬多元”。

但此事不久，延安警方即出臺了一項“治安案件只查處不罰款”的制度，而萬花派出所所在的寶塔區財政局，更是史無前例地將400萬元辦案經費列為政府財政預算。

一個派出所的經濟賬

難以否認的事實是，延安大多數基層派出所，在新政策出臺之前，的確是靠罰款維持的。

“原先之所以罰款，就是為了保證行政經費，也是為了維持警察隊伍的正常運作?！毖影彩袑毸志种笓]中心主任李澤斌對記者說。據他介紹，寶塔分局下轄16個派出所，再加上刑警大隊以及行政工作人員，每年需要經費600～700萬，這筆經費原來財政上是不給撥款的，主要靠罰款解決。

在延安，要維持一個普通的基層派出所的正常運作，每年的辦案經費至少需要5～10萬元，而大一些的派出所則需要花費30～40萬元。

延安的一位民警給記者算了一筆細賬：一個普通的派出所需要兩名司機一名廚師，三人全年的工資加起來是12000元左右，食堂補助每人每月500，全年需要18000元。電話費每月300～400元，全年需要4000～5000元，每年燒煤需要近1萬元，兩輛警車的油料和修理費要2萬元，其他的水、電、辦公用品、宣傳費等等至少要花費5000元?？傆?萬元左右，如果再算上招待費，則這些費用肯定會更高。而這些費用即便再壓縮也至少需要5萬元以上。

任務之外，派出所還會有意外的支出。例如西安南郊一個所要爭取優秀派出所的稱號，該所將簡陋的辦公樓裝修一新，據稱，加上配備電腦等，花費近百萬元。

公開的秘密：罰款創收

事實上，在陜西公安系統，公安機關“罰款創收”的秘密雖不足為外人道，但已經是心知肚明的事。

根據知情人透露，在延安的一個普通派出所，每年的罰款額都在8萬～10萬元以上。一名民警曾私下向記者說，延安市最大的派出所——鳳凰派出所，曾經“一天晚上就罰了18萬”。

這個說法并沒有得到鳳凰派出所的證實，但是該所教導員李浩則表示，在新政策出臺之前，該所有一年的最高罰款額達到過80萬元。平均的年份則在30～40萬元左右。而寶塔分局局長高玉才則告訴記者，寶塔區的罰款正在逐年在下降，去年的罰款額“大約是500萬”。

罰款上交財政之后，以一定的比例再返還給各分局，由分局返還給下轄的各個派出所。一位干警告訴記者的分配比例是在財政返還給分局的經費中，“普通派出所可得到返還款的80%，個人10%”，罰款數量比較大的派出所的比例是——“所里40%，個人10%，其余留分局?！比缛舭凑?0%的返還比例，一個派出所每年的罰款額至少需要達到6～7萬元才能維持正常的運作。

而萬花派出所“4年不到8萬元”的罰款額顯然不能滿足其正常開支。對此，賀宏亮的解釋是萬花派出所前幾年由于成績比較突出，市財政對此有所傾斜，每年的辦案經費都可以通過財政撥款得到充足保證。

賀強調說，“我們根本不需要通過罰款來保障辦案經費。”

尚繼兵對干警有10%返還額度的說法提出異議。他說，在萬花派出所，10%是下發到各個警區的，而并非個人，一個警區大概有3個人，這10%也是作為辦案經費，個人幾乎不可能有多少剩余。

罰款之道

正是因為這樣，一些派出所被以能否罰到款作為“好所”和“壞所”的區分標志。西安市長安區一偏遠的小派出所，總共不到10個人，只有一輛很舊的吉普車，因為沒錢買汽油，長年閑著。去年初，該所的電話因為沒有交電話費而被停了。那段時間，干警有事打電話就在門口小賣部賒賬，一次5毛，賒賬再統一結算。

記者在延安采訪時還了解到，罰款的主要對象是賭博和賣淫嫖娼等黃賭毒案件。賭博罰款的標準是每一把“1元以上，罰款500元以下；5元以上，罰款1500元以下；10元以上，罰款3000元以下”。而賣淫嫖娼的罰款標準則是“一對1萬元”。其他一些“特種行業”，如歌舞廳、網吧、廢品收購等等行業也是罰款的“重點照顧對象?！?/p>

盡管每年有大量罰款用來支撐辦案經費，但延安許多基層民警還是普遍反映經費緊張，警力短缺。萬花派出所教導員楊小虎向記者講述，曾經在辦案過程中，因為警車缺乏經費長時間得不到維修而壞在途中，不得不徒步推車，因此耽誤了辦案時間。

為了彌補警力短缺的狀況，各派出所還不得不招收一些“協警”幫助辦案。這些協警人員成分復雜，由于沒有正式編制，他們的工資也只能從罰款中撥劃?！斑@些協警很多是一些待業在家的干部子弟，他們并不是看重警察這個職業，只是找個地方管著別讓他們學壞了?！币晃幻窬@樣評價說。

巨額的辦案經費壓力加之良莠不齊的警察隊伍，一旦脫離約束，難免會出現各種為了自身經濟利益而不惜違法的現象。麻旦旦“處女嫖娼案”就被認為是警察權力“尋租”的典型案例。

北京大學法學院教授賀衛方評論類似現象時說，有的警察和某些違法人員形成了一種食物鏈，違法的人從事不法行為與執法人員之間相互依存，從警察的角度講他們需要有人違法，否則沒得賺了，在這樣一個過程中，有的警察甚至會人為地制造違法行為。

不罰款怎么辦？

延安警察“不罰款”，辦案經費由財政撥款制度推行后，立刻引起廣泛關注。人們在期待這項新制度,能夠在解決警察隊伍存在的“執法經濟”問題的同時，也帶動延安警察風氣的改變。

但寶塔區指揮中心主任李澤斌介紹說，400萬元既要維持分局工作的正常運轉又要保證公安隊伍的建設發展確實有些困難。

鳳凰派出所教導員李浩則告訴記者，400萬元劃撥到城市派出所，每個干警頭上的經費是7000元，城郊派出所每人是5500元，而農村派出所是每人4000元。鳳凰派出所有18名干警，劃撥的經費將近14萬元，這些經費只不過是往年開支的一半左右。而寶塔區公安分局局長高玉才也表示，“400萬元經費確實不夠，”他同時形容財政局的做法是“開天辟地”?！斑@在整個西北地區都是很少見的。”高說。

除了撥款不能滿足正常的運作之外，新制度還面臨著人們對其在法律上的合法性的質疑。記者在一份名為“關于對《延安公安機關執法質量考核評議實施辦法》(實行)的修改意見”的文件上看到的表述是：“輕微違法案件的查處只糾違不罰款，情節惡劣、后果嚴重的予以行政拘留?！?/p>

“《治安管理處罰條例》中規定有三種處罰手段：警告、罰款、拘留。人為地取消罰款這種處罰手段在法律上并不是一個妥善的辦法?！币晃环▽W專家這樣評論說。

而一名干警則舉例說，現在處理一些案件本應該通過罰款解決問題，由于要執行“不罰款”制度，要么升級成為“拘留”，要么降格為“警告”了事，這顯然都是不妥當的。