從“官選官”到“民選官”

唐　益

目前的公推公選，只是公開之公，而非公眾之公，雖然800名干部決定比黨委書記的一個人決定要好得多，但干部人事制度還須在人民代表大會的框架上繼續完善

孟鐵林和吳曉東將在明年成為縣(市)長，如果不出意外的話。

事實上，這種意外發生的機率極小。近20年來，人大在選舉中否定組織推薦的候選人的事情并非沒有過，但屈指可數。因此可以看出，雖然當前行政首長選任制度的改革年年都有革新，但改革仍集中于前端，即組織推薦候選人方式的改革。

它試圖解決“從少數人中選人，由少數人選人”之弊，因而是黨內民主的一種改革和完善；而另一方面，要將選人的對象和主體由干部擴大到群眾，由黨內民主推進到人民民主，還有更長的道路需要探索。

一個“有限的”進步

“這是一個進步。”北京大學政府管理學院的楊鳳春副教授說，這個進步體現在，這是對過去在產生地方政府首長的過程中由少數人、尤其是上級黨委書記決定的局面的改變。

有學者指出，過去，中國各級官員的任免一般由上級黨委常委會決定，而常委會中一般又由書記說了算，因此，黨委書記實際上掌握著下一級黨委和政府官員的任免大權，其間“人治”的色彩非常濃，“暗箱操作”的空間相當大，極大地影響了黨和政府的威信和政治運作的能力。

楊鳳春說：“實行‘公推公選，決定政府首長任免權的人多了，最起碼，買官賣官的成本要提高很多。從技術層面上來講，這是消除當前出現的用人腐敗、買官賣官現象的一個辦法。”

但在另一方面，楊鳳春指出：“這只是一個有限的進步，有限的探索。”

據了解，在江蘇省這次“公推公選”縣(市、區)長的過程中，選舉人與被選舉人的資格都是受到嚴格限制的，范圍都是相當有限。例如，沛縣規定，參加“縣長推薦人選”選舉，必須具備以下條件：大學本科以上學歷，年齡在45歲以下，在徐州市擔任副處級以上職務兩年以上。結果，徐州僅有89人符合這些條件。并且，只有副處級及副廳級以上的干部，才有投票權。

對此，中央黨校的王貴秀教授直言不諱地指出：“增加領導干部的選擇范圍當然是好的，這是一種新的探索。但是，在這個過程中老百姓并沒有發言權，只不過是能夠有發言權的官員多了一些而已。”

楊鳳春說：“這不是一般意義上的民主選舉。民主選舉要求官員的當選訴諸選民，而在‘公推公選中訴諸的卻只是部分官員。”

王貴秀則認為，如果拋開一個新舉措所產生的轟動效應，以一種更加冷靜的態度來思考“公推公選”這一改革，那么不得不承認的是：“公推公選”與公平、民主的要求還有著相當大的距離。

江蘇省委黨校副校長孫學玉指出，“公推公選”實際上還反映了由革命黨的用人方式向執政黨用人方式的轉變。在革命時期，為了保證用人的可靠性，當時的干部人選主要依靠熟人推薦。而用人權決策權則集中在主要負責人身上。這樣對于保證隊伍的穩定和提高決策效率起到了很大的作用。但是在建國之后，在和平環境下，少數人用人的弊端就逐步顯現出來。80年代以來的干部選任制度改革，其實質就是逐步在選人和決策的方向上擴大范圍，向“在多數人中選擇，由多數人決定的”的選人模式靠近，而才是執政黨應該具備的科學模式。

“現在看來，這次革新不是快了，而是慢了。”孫學玉說。

改革方向：強化人大權力

中國社科院政治學所研究員史衛民認為：“公推公選是一個好的舉措，但是它必須跟人大制度接軌。”

“按照現行的憲法和法律規定，行政首長的選舉應該是人大的權力，相應的活動應該在人大的框架下進行。顯然，‘公推公選并不是這樣做的。”楊鳳春說。甚至有學者認為，公推公選，表面上搞得轟轟烈烈，實際上卻是對人大權力的損害。

“在普遍的實際操作中，憲法賦予人大的權力很難落到實處，人大很難否決上級黨委推薦的候選人，而“大張旗鼓地‘公推公選出一個候選人弄到人大去，這不是造成既成事實嗎？這樣選拔出來的候選人，人大還能不通過任命么？”王貴秀說。

盡管存在一定的局限性，但楊鳳春也認為，不能因為“公推公選”不完善就否定這種做法，“800個干部決定當然比黨委書記一個人決定要好得多。也正因為存在著種種問題，所以，當前的干部人事制度必須進行進一步的改革。”

王貴秀認為，干部人事制度改革必須在人民代表大會的框架和基礎之上進行。為此，首先，必須完善選舉制度和人民代表制度。一方面，要消除人大選舉過程中“醞釀”程序中的不民主、不公開、不透明的缺陷，使人大代表能夠真正體現民意；另一方面，必須賦予人大在選舉政府官員的人選中的實權，這樣才能解決公眾與政府之間缺乏真正的政治聯系的問題，使我國的干部人事制度符合民主政治的要求。

“進行漸進式改革應該是我國的干部人事制度改革的思路。”史為民說，現在不可能一下子就廢除自上而下的選拔制度，而應該是使之與自下而上的人大選舉制度更好地結合起來，使之能夠在越來越大的程度上代表民意、體現民主。

“我們并不能要求一步到位，只能一步一步走。”楊鳳春說。