中國外逃貪官的絞索

孫亞菲　劉鑒強

目前，尚有超過4000名中國外逃貪官在國外"自由主義"的天空下接受"蔭護"，最保守估計有超過50億美元的資金被他們卷走。但由于中國與大多數貪官逃往國無引渡條約，且雙方司法理念存在差異，如何讓中國外逃貪官受到懲罰，沒收他們正在享受的黑金，成為一個棘手的難題。

●外逃貪官和資金："一個黑數"●

2003年4月20日中午，58歲的浙江省建設廳原副廳長楊秀珠，攜同女兒、女婿、外孫女等從上海浦東國際機場出境。據消息人士透露，他們經由新加坡轉道至美國。那里，有她多年前置下的五處高級房產。

狠撈上一把，然后逃到國外，利用中國與他國法律不對接的空子，就此逍遙法外，這樣的外逃現象已經不是什么新鮮事。國家電力公司原總經理、正部級官員高嚴，貴州省交通廳原廳長盧萬里，河南省煙草專賣局原局長蔣基芳，中國銀行廣東開平支行原行長許超凡，河南省服裝進出口公司原總經理董明玉等等，涉案金額逾億之巨的各種高官顯要紛紛逃往國外，一時間成為媒體報道的熱點，其中除盧萬里被緝拿歸案外，其余人等均在異國他鄉過著優裕的"人上人"生活。

除這些"大名鼎鼎"的人物外，無法指名道姓的外逃者難以計數，媒體報道習慣引用的數據是：外逃海外的貪官4000多名，涉案金額50多億美元。

"那已經是陳年老黃歷了，現在早已不止這個數了。"一位不愿意透露姓名的某省反貪局局長接受采訪時表示，那是2001年最高人民檢察院追逃會上公布的數據，如今過了快兩年，數字早已經發生了變化。

至于具體多少，他用了四個字形容：一個黑數。

記者調查時發現，真實外逃的人數，遠遠大于檢察機關公布的數字。職務犯罪查處率居全國前列的四川省，截至2003年6月30日，有158人負案在逃。然而該省反貪局指導處副處長劉關星告訴記者，這158人中，只有一起案犯在海關出境時留下了記錄，其余的全部下落不明。

除了持有合法證件公然外逃之外，用假身份證辦理真護照、通過旅行團出境轉逃第三國及偷渡等幾種方式，是貪官們慣用的伎倆。據媒體報道，楊秀珠及全家出境時，所用證件全部身份不明。她早就擁有美國綠卡，但卡上姓名非她真名。也就是說，一旦她逃到國外，不僅海關沒有記錄，而且還可以堂而皇之易名而居，過上"安全"生活。

●司法引渡的乏力●

貪官們外逃后如何能逃避懲罰？中國政法大學研究生院副院長、國際法學教授劉廷吉教授說，這些人利用了中國與他國法律銜接上的空子和漏洞。

"根據國際法原則，只有簽訂雙邊引渡協議的國家，才有強制力要求對方予以引渡。否則，只能靠雙方友好協商，視談判情況而定。而有些國家甚至規定，沒有引渡協議，談判也不行。"劉廷吉表示，引渡問題一直都是國際司法協助中的難點之一，涉及到法律理念和雙邊關系等多重復雜的問題，一旦發生沖突，很難協調。

我國在司法引渡方面起步較晚，有專家分析說，上個世紀80年代末期到90年代初，一批在經濟轉軌期間利用手中職務犯罪的人員外逃，才引起有關部門對打擊跨國犯罪的重視。1994年，中國與泰國簽訂了第一個有關引渡的條約，之后引渡問題的雙邊談判發展緩慢，迄今為止只有18個國家與中國簽署了雙邊協議，而與美國、加拿大以及西歐等貪官外逃最多的國家，都沒有簽訂引渡協議。

中國在國際法體系上的相對滯后，也給海外追貪增加了難度。盡管上個世紀90年代以來貪官外逃情況已十分嚴重，但《引渡法》于2000年12月28才正式頒布施行。有調查顯示，1997年至1999年3年內，中國累計資本外逃530余億美元，其中很大一部分為職務犯罪非法所得。然而目前為止，《反洗錢法》仍只停留在醞釀階段，中國也沒有加入國際反洗錢組織。

在位期間猛撈猛刮，有計劃有步驟地向海外轉移資產，一有風吹草動便逃之天天，一旦成功，便一勞永逸，這已是近年來職務犯罪的廣泛趨勢。日前有海外消息透露，在2003年SARS肆虐的四五月間，有180多名在職、已退下的處級以上干部失蹤、外逃，或在外考察訪問逾期未歸，一些高級干部在途中、邊境、機場、港口被抓獲。

●國際公約狙擊外逃貪官的涵義●

事實上，這不僅僅是中國的難題。

隨著經濟的全球化，跨國犯罪越來越嚴重，威脅著世界和平和他國經濟安全。加強國際合作，打擊跨國有組織犯罪，成了各國關注的焦點。這樣的共識在1998年的第53屆聯合國大會上形成一致意向：決定成立特設委員會，專門負責談判《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》。

外交部條約法律司郭陽，曾作為中方代表進行過一次談判，還參加過兩次研討。

"看公約打擊外逃貪官的作用，主要看兩個核心部分，一是定罪，二是引渡與司法協助。"2003年9月23日下午，郭陽在接受記者采訪時表示，按照公約第8條"腐敗行為的刑事定罪"規定，凡直接或間接向公職人員許諾或給予不應有的好處，以及公職人員直接或間接索取或接受不應有的好處時，都視為犯罪，比我國現行法律中對行賄受賄罪的規定更加寬泛。

在最為復雜的司法協助和引渡這一塊，第16條建議締約各國"努力加快引渡程序并簡化與之有關的證據要求"。這種規定雖然不是強制性的，但為日后各國間進行協調提供了依據。

劉廷吉教授認為公約的積極之處還在于，它要求各締約國在其本國法律中對本公約所涵蓋的任何犯罪"規定一個較長的追訴時限，并在被指控犯罪的人逃避司法處置時規定更長的期限"，由此來保證對外逃貪官的長期追懲。

在歷經11次艱苦的談判后，2000年12月12日，聯合國在意大利舉行簽署儀式，中國當天簽署該公約。之后兩年，中國對文本進行了通盤研究，廣泛征求意見，最后認為，中國法律與此公約雖然有差別，但無原則性的沖突。因此外交部于2002年年底向國務院提出批準建議，2003年8月27日，全國人大常委會批準了這一公約，并于9月27日正式生效。

這僅僅是對外逃貪官敲響的第一聲喪鐘，另一個即將在2003年底提交聯大通過的《聯合國反腐敗公約》，對腐敗行為的打擊力度將在更大程度上超過前一個公約。

●障礙仍然存在●

是不是批準了這些公約，一切難題就迎刃而解了？答案并不那么樂觀。

"不少人理解為只要有了這個公約，即使兩國之間沒有引渡協議，也可能將罪犯引渡回來，這是錯誤的。"長期從事國際法研究的北京大學法學院教授郭自力分析說，公約只是一個指導性的文書，屬于非強制性的，實際上還是受有無雙邊引渡協議的限制，即使有公約，對方也可因為沒有雙邊協議而拒絕引渡。而這些，同樣取決于兩國關系和具體協商情況。

他說，公約的生效，只是奠定了一個國際法的基礎，可以作為一個法律依據，但如果一個締約國不執行公約，也沒有什么具體制裁措施。"這就是國際公約的限制性。它的落實，要靠締約國之間的協議，靠本國法律與國際法的銜接。"

全國人大常委會批準了公約之后，這部國際法便成了國內法律體系的一部分，如何使之與整個體系兼容匹配，如何彌補刑法與國際公約的距離，國際刑法學協會副秘書長盧建平教授認為，現實可行的辦法就是從實際出發，修改自己的法律，適應全球開放環境的需要。"我們很多人對這個問題還認識不清楚，認為我們自己的法就行了，缺乏全球的眼光。好在央行關于反洗錢的規定，已經在往這個方向走了。"

盧建平還批評，在執法國際合作上問題更多，譬如對于外流贓款的追繳問題，中國方面往往認為，這是國有資產，堅持全額收回，結果就談判不成。

"其實光靠一國的警力是不可能查清、查封及沒收回來的，需要外國的合作。有合作就要有支出，對方是不是應該作出合理的扣除？贓款分割是國際上的通行做法，但我們很多人腦子轉不過這個彎來，這就可能令你一分錢也得不到。"盧教授說，公約提供了雙方締約的大框架，在談判時中國應該摒棄一些舊觀念，以更為開放和全球化的眼光，來進行國際合作。

日前就傳來非利好消息，美國國會沒能批準通過公約，原因是按照美國法律體系，必須先以國際法為藍本，修改完國內法后才能批準。

●治標與治本●

事實上，無論國際國內，打擊外逃貪官的"緊箍咒"在越收越緊。

2003年8月初，中共中央發出了《關于黨政機關、司法公安部門人員出境、出國通行證、護照管理措施的緊急通知》。中紀委派出九個巡視組分赴九省、市召開緊急會議，突擊收繳縣處級以上干部出境通行證、出國護照，交由組織部門"統一管理"。

據外電報道，僅2003年8月3日晚至8月5日，就在北京、天津、上海、廣州、沈陽、深圳、珠海、昆明等口岸、航空港，查獲60多名持護照或通行證企圖外逃的干部，其中有7名副廳級官員，都持有金融機關、海關核準攜帶出境的外匯證明，攜匯最少的一名經貿干部，隨身攜帶60萬歐元。

中紀委特約研究員、中國社科院社會學研究所研究員邵道生指出，無論是收護照還是加入國際公約，都只能起到一定程度的震懾作用，但并不能從根本上遏制貪官外逃的勢頭。

"因為他貪污受賄后，必然要逃命，通過各種渠道都要跑出去。最重要的還是要先把住國內這道關口，即強化內部制度建設來遏制腐敗。"

邵道生開出藥方：要建立真正行之有效的財產申報制度。

"我們以前執行財產申報制度，阻力很大，官員們只是把工資條交上去---這叫什么申報制度？要建立黑名單制度，一旦發現有腐敗嫌疑，就將其控制住，限制其出國。另外，要加強對海外中資企業的管理，加強反洗錢措施。如果沒有國內措施的配合，只加入幾個國際公約是遠遠不夠的。"