中國官員們在想什么？

田　毅

２００３年１２月１１日中午，北京海淀大有莊中央黨校東邊的一家飯館迎來了中央黨校社會學教授謝志強、一位縣委書記、一位廳級官員。這兩位官員，均在中央黨校參加培訓。三人共同討論起了謝教授剛剛執筆寫出的一份調查報告---《領導干部對２００３－２００４年中國社會形勢的若干判斷》（以下簡稱《判斷》）。

謝志強教授參與的"中國社會形勢分析與預測課題組"，在去年１０月至１１月，對在中央黨校學習的部分地（廳）級和縣處級領導干部進行了問卷調查。調查共發放問卷１３９份，回收有效問卷１１６份。重點調查了中央黨校進修部的縣委書記班、地（廳）干部班和中青班的官員。按被調查者職務級別分，地（廳）級干部占７５．９％；縣處級干部（被調查者多為縣委書記）占２４．１％。而按所處地區分，東部沿海地區占３３．６％，中部地區占３７．９％，西部地區占２７．６％，沒有回答的占０．９％。

在一定程度上，稱得上是一份有關目前國內部分掌握實際權力官員所思所想的最新權威調查。

為官的"經濟分析"

"基層分割和權力的上收，在我們那里已經比較嚴重了。有句半開玩笑的順口溜說，權在上，責在下。錢在上，事在下。"參與談論的這位縣委書記的話，很是坦誠。

在采訪中，記者聽到了部分官員的"為官經濟分析"：一方面做個"上邊千條線，下面一根針"的基層干部，很難；另一方面，基層一把手的風險很大，比如一把手負責制、一票否決制，對自己政績往往就有些近乎苛刻的要求；又比如具體事務中難以協調的具體矛盾，特別是"權、錢、色"，同時對一把手也缺乏有效的監督體制。

一個貧困人口占到總人口４０％的縣的縣委書記告訴記者，有些地區基層"解決辦法的增長速度趕不上矛盾的增長速度"。而那里的農民是"用市場價格買生產資料，而在田埂邊以最低的價格出售產出。"

可以說，全國大部分縣委書記們面對的是同一些"硬骨頭"。

《判斷》顯示，在接受調查的官員心目中，收入差距問題是２００３年社會形勢發展中最嚴重的問題，選中率達到２６．７％。排在第二、第三、第四位的是失業、腐敗和地區發展差距。

而從亟待解決問題的先后順序而言，失業問題則列為首選。這讓人想到這樣一則消息，發改委日前將就業列為政府宏觀調控的首要目標。

問卷中也有張"領導干部對２００３年各領域工作進展情況的評價"的調查表。

被調查者認為"擴大對外開放"進展最顯著，"調整收入分配"最不顯著。持"顯著"評價未超過１５％的工作依次是：調整收入分配（２．６％）、改革國有企業（８．６％）、解決失業下崗問題（１０．３％）、深化機構改革（１２．９％）和推進醫療制度改革（１２．１％）。

與２００２年的調查比較，工作進展是否"顯著"一欄中，升降幅度超過１０％的有七項，而下滑最突出的是"整頓社會治安秩序"，對此認為"很不顯著"的評價從６．８％上升到了１５．５％。《判斷》由此表示，"希望這點應引起有關主管部門的高度重視"。

另外一個值得重視的結果是，參與調查的官員對近年來調整各種重大關系的情況的看法。官員們認為，體制改革與對外開放的關系調整得最好，而各主要人群之間的關系離"協調"越來越遠。在"變化不大"一欄里，認同率超過５０％的有四項：各項改革之間的關系、經濟改革與政治改革的關系、經濟社會發展與道德建設的關系、城鄉關系。

在被問及對當前經濟發展中主要風險的認識時，"金融危機"以高達４４．０％的選中率被排在首位，"政府債務危機"被排在第二（１９．８％），其它依次是社會保障基金入不敷出、民族工業受到嚴重沖擊、社會重大突發事件和農業受到沖擊。

農村土地和農民流動問題當然無法回避。在問及全面建設小康社會需要重點解決哪些問題時，這一項高居榜首（３７．９％）。"但解決起來是異常困難的，希望不要成為大家都關注但不付出實際行動的一項。"那位參與討論的廳級官員對記者說。

改革受益者：最多的和最少的

２５年改革，誰是最大受益者，誰又是最大成本承擔者？

接受調查官員們，給出了一種答案。此次調查結果顯示，在官員心中，演藝人員、個體戶和私營企業主是近些年來改革的最大受益者，認同比例分別達到４７．４％和４４％。

值得關注的是，作為近年來改革中受益最多的人群，國有企業干部、三資企業員工和知識分子也被列了進來，認同比例均在１０％以上，有的接近４０％。

此次調查顯示，官員將近些年改革中受益最少的群體認同為務農農民，認同比例達２３．３％。而該數據２０００年為１０．９％，２００１年為１６．７％。

研究中國當代社會結構的學者楊繼繩認為，目前居于中國社會上層的人員包括政府高級官員、國家銀行及其它國有大事業單位負責人，國有大型企業或大型股份公司經理、大中型私有企業主，他們總人數約７００萬，占全國從業人員總數的１％。而居于下層的人士包括城鄉貧困人口，如農村無地、無業者和城市下崗、失業人員，大約１億左右，占總從業人數的１４％左右。

在判斷社會形勢穩定與否的三大主要因素---"經濟持續穩定發展"，"政治穩定"和"人心穩定"中，不同級別、不同地區的官員選擇大不相同。如西部地區的官員更強調經濟持續發展（５６．０％），比東部地區高出了近２２個百分點；而東部地區更重視"政治穩定"（１４．７％），比西部地區高出了約８個百分點。

"不同的發展水平，生長出了不同的穩定觀念。東部地區的先行發展需要政治穩定來保障，西部地區的政治穩定必須有經濟持續發展來支撐。"謝志強教授解釋說。

廣西自治區一位廳級干部在接受記者采訪時說。"我前幾天去溫州就一直在想，溫州發展快，黨委做了哪些事。后來我了解到，早在上世紀５０年代，溫州一地區黨委領導同意包產到戶，結果被撤了職。而改革開放初，溫州十萬大軍闖市場，但沒有單位證明，結果溫州當地黨委領導開出了很多單位介紹信。黨委不為百姓服務還做什么呢？"

"我們西部發展可以參考深圳和上海模式，但最重要的是學溫州，鼓勵老百姓自己創造。"青海省西寧市一位官員也這樣認為。

對今后一段時期改革順利推進的決定性因素，"保持社會穩定"依然成為首選。不過縣委書記的選擇主要集中在"保持社會穩定"上（５７．１％），只有３．５％的人選擇被地廳級干部排在第二位的"宏觀決策的科學化和民主化"。

"這是一個耐人尋味的問題。進一步推斷，在'宏觀決策的科學化與民主化'問題上，是不是職務越高，感覺到越重要；而職務越低，穩定的問題總覺得才是'惟一重要'呢？"在北京的一位研究者這樣分析。

擴大黨內民主

《判斷》顯示，２００４年領導干部最關注的改革是"政治體制改革"（３０．２％），其次是"機構人事改革"（１９．０％）、"收入分配制度改革"（１５．５％）和"國有企業改革"（１２．９％）。這個排序，與中央黨校２００２年的調查結果相同。

記者就機構人事改革一項詢問一些廳級、縣級官員時，他們的回答是："以前那種自上而下的干部任免辦法，越來越不適應市場機制中自下而上的利益機制了。"

"在權利壟斷和部門壟斷之下，辦個事廳長說了不行，還要求處長、科長，政府運作成本非常高。"河南洛陽一位縣委書記在接受記者電話采訪時說。這些官員沒有參加今年的這項調查。

一個比照是，在對２００３年各項工作進展情況的評價中，只有２．６％的答卷者選擇"調整收入分配"進展"顯著"，２９．３％的人選擇了"很不顯著"。

北京大學政府管理學院副教授楊鳳春對此的解讀是，政治體制改革是解決我國政府收入分配政策缺位的根本途徑。

"說到底這并不是一個經濟政策或簡單的、局部的利益分配問題，而是具有根本性的政治問題，即由于政治體制改革的相對滯后而導致的社會成員利益關系的扭曲。"楊鳳春副教授說，"比如在初次分配領域，政府缺乏有效的限制壟斷、鼓勵平等競爭的政策。而在再分配領域，稅收和社會保障政策不完備。"

對于提出政治體制改革要有成效，取決于哪些因素時，"擴大黨內民主"成為首選（３５．３％），這是２００１年中央黨校首次調查以來最高的比例。

關注被關注者

其實參與調查者本身，也很值得關注。

據中國社科院一項最新統計顯示，有官員背景的下海者，由于掌握的社會資源最占優勢，因而成為獲利最多的一群人。現在中國的非公企業主或主要投資者，在開業前有３１％是干部，這個數字大約是工人和農民背景的下海者的總和。

中國社會精英階層的構成，自８０年代后有了變化。在北京的一位學者分析說，原來單一的官員精英階層逐步擴大為政治精英、經濟精英、知識精英三個群體。同時，政府也有意識地正在把社會精英逐步吸收到行政決策結構中。

"改革不能離開這些官員的參與和支持，因此他們對自己利益的考慮，也就是我們需要考慮的。關鍵是按照潛規則，在合理的范圍內激勵他們。"國務院發展研究中心一位研究員對記者說。中央編譯局比較政治與經濟研究中心研究員高新軍認為，官員在政府治理中應該扮演更為積極的角色，"多數原則、程序公正原則、保護少數原則，始終應該是我們決策中堅持的原則。"