新中國第一次全民普選運動始末

穆兆勇

選舉法的制定及按照選舉法進行的選舉，是人民代表大會召開的前提／成立了以周恩來為主席的選舉法起草委員會／周恩來反復闡述選舉法的方針原則

１９５３年１月１３日，中央人民政府委員會舉行第二十次會議，討論召開全國人民代表大會問題。會議進行了細致、嚴肅而熱烈的討論，一致通過了《關于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》，決定在１９５３年召開由人民用普選方法產生的各級人民代表大會，并在此基礎上召開全國人民代表大會，制定憲法，以結束由中國人民政治協商會議全體會議代行全國人民代表大會的職權，結束由《共同綱領》代替國家憲法的過渡狀態。

選舉法的制定及按照選舉法進行的選舉，是人民代表大會召開的前提。為了進行選舉法的起草工作，會議決定成立中華人民共和國選舉法起草委員會。周恩來為起草委員會主席，安子文、李維漢、李燭塵、李章達、吳玉章、高崇民、陳毅、張治中、張奚若、章伯鈞、章乃器、許德珩、彭真、彭澤民、廖承志、劉格平、劉瀾濤、劉寧一、鄧小平、蔡廷鍇、蔡暢、謝覺哉、羅瑞卿等２３人為起草委員會委員。這個起草委員會有黨的領導人，也有各個民主黨派、各方面的人士，具有很強的代表性。

在中央人民政府委員會通過召開人民代表大會的決議之前，為提前做好準備，１９５２年１２月２５日，政務院總理周恩來就召集有關人員召開會議，研究全國及地方各級人民代表大會選舉的有關問題。會后，周恩來將這次會議議定的普選方針概括為：這次普選運動是要全黨參加，政府出面，訓練干部，發動群眾，深入宣傳，認真選舉，以達到民主建政的目的。在１９５３年１月１３日的中央人民政府委員會會議上，周恩來進一步明確指出全國人大和地方各級人大的選舉原則是普選，實行普選最主要的還是基層的直接選舉。

１９５３年１月１５日，中共中央機關報《人民日報》發表了《迎接普選，實行人民代表大會制度》的社論。社論分析了召開全國人民代表大會的偉大意義，號召全國人民：“積極行動起來，認真地準備這次普遍的民主選舉運動。”

建國伊始，由于條件的限制，不可能在全國范圍內實行普選，但當時地方各級人民代表會議的代表，除特邀、推選產生外，絕大部分代表是由廣大人民群眾經過直接選舉或間接選舉產生的，因此積累了一定的民主選舉經驗。但因為這次選舉是全國普選，所以社論提出“還必須更加認真做好”，強調指出：在選舉中，我們把自己所真正滿意的和認為必要的人選舉出來，把國內各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體中有代表性的，對人民事業具有熱忱的，對待人民群眾態度正確的人選舉出來；尤其應該把廣大人民群眾中有顯著成績的英雄模范人物選舉出來；對于不愛國的、反革命的分子，則必須堅決加以揭露和驅逐，決不能讓任何壞分子混到各級人民代表大會和各級人民政府的機關中去。“我們的選舉是要使人民，主要是勞動人民，真正能夠選舉自己所樂意選舉的人去代表自己；同時要使被選出的代表真正能夠代表人民群眾的意見和要求，把它反映到人民的政權機關中去。”

在普選開始以前，有大量的準備工作要做，包括工作人員的訓練、人口的調查、選民的調查和登記、宣傳選舉的意義和選舉辦法、提出和介紹候選人等等。只有把這一系列工作認真做好了， 才能勝利地完成共和國第一次普選運動。為此，社論提出：希望選舉法起草委員會早日完成起草的工作，并且希望中央人民政府委員會早日加以公布。

根據《共同綱領》中有關實行普選問題的規定和周恩來關于普選原則方針的指示以及１月１５日《人民日報》社論的要求，選舉法起草委員會分析研究了建國三年來我國民主政治方面的實際情況，吸收蘇聯的選舉經驗，在廣泛征求各方面意見的基礎上，很快起草了《中華人民共和國全國人民代表大會選舉法（草案）》。

１月２１日和２３日，周恩來兩次主持召開選舉法起草委員會會議，經過認真討論修改，通過了《選舉法（草案）》。

２５日，周恩來把《選舉法（草案）》修改本報送毛澤東審閱，并就選舉法的名稱等問題向毛澤東請示：“選舉法的名稱尚有爭議未決，有人主張選舉法前面應冠以‘各級人民代表大會字樣，似亦無不可。”

２６日，毛澤東對周恩來的信作出批示，同意周恩來的意見，充分肯定了這個草案，認為選舉法的內容好。

２月１日，周恩來將《關于召開全國人民代表大會和制定憲法問題》的講話稿送毛澤東、劉少奇審閱。在講話稿中，周恩來答復了一些人對普選工作提出的疑問，指出：“普選的關鍵決定于人民覺悟程度和組織程度，并不決定于人民的文化程度，更不決定于國家的經濟狀況。”“人民迫切需要實行普選，好把他們自己所真正滿意的和認為必要的人選舉出來，代表自己去參加國家政權機關的工作，負責管理國家的事務和與自己有關的事務，而把他們自己所不滿意的和認為無必要的人撤掉。我們沒有理由，更無任何權力去反對或推遲實現全國人民迫切需要行使的這種基本權利。”根據實際情況，“在這個普遍選舉制的基礎上，除基層人民代表大會采用直接選舉制外，基層政權以上的人民代表大會，目前尚只能采用按級選舉的間接選舉制”。

經過反復修改后，選舉法起草委員會把《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法（草案）》提交中央人民政府委員會審議。

鄧小平詳說選舉法／成立了以劉少奇為主席的選舉委員會

１９５３年２月１１日，中央人民政府委員會舉行第二十二次會議，審議選舉法起草委員會擬定的《選舉法（草案）》。

受選舉法起草委員會的委托，政務院副總理、同時擔任憲法起草委員會委員和選舉法起草委員會委員的鄧小平，就這個草案作了詳盡的說明。

他指出，《選舉法（草案）》根據我國當前的具體情況，貫穿著一個總的精神，就是確定了一個真正民主的選舉制度。這主要體現在選舉權的普遍性和平等性方面。所謂普遍性就是按《選舉法（草案）》規定：凡年滿１８周歲的中華人民共和國公民，不分民族、種族、性別、職業、社會出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況和居住期限，均有選舉權和被選舉權。只是那些依法尚未改變成分的地主階級分子、依法被剝奪政治權利的反革命分子、其他依法被剝奪政治權利者和精神病患者，沒有選舉權和被選舉權。但這幾種分子所占人口總數的比例是很小的。所以，我國的選民將占全國人口很高的比例。我們的選舉將是名副其實的普選。在這樣普選的基礎上產生的各級人民代表大會，是具有最廣泛的人民代表性的。

鄧小平指出，按照《選舉法（草案）》的規定，選舉權的平等性主要表現在，男女選民在選舉上是完全平等的，每一選民只有一個投票權。這就是說，對于所有年滿１８周歲的公民來說，他們的選舉權利是不受限制的，他們的平等的民主權利是受到充分保障的。《選舉法（草案）》還規定，全國和地方各級人民代表大會代表的產生及名額，均以一定人口的比例為基礎，同時又適當照顧一定的地區和單位。在此思想指導下，選舉法對城市和鄉村，漢族和少數民族間的代表人數，作了不同比例的規定。如何看待這一規定呢？鄧小平結合我國城市和鄉村的差距，漢族和少數民族間的不同情況，進一步強調說，雖然這些在選舉上不同比例的規定，在某一方面來說，是不完全平等的，但是，只有這樣規定，才能真實地反映我國的現實生活，才能使全國各民族、各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當的代表，所以它不但是很合理的，而且是我們過渡到更為平等和完全平等的選舉所完全必需的。

鄧小平還介紹了《選舉法（草案）》對選舉經費、選民登記問題的申訴程序、選民行使其選舉權利的保障等問題的規定。

關于選舉的方法，鄧小平指出，由于我國目前的社會狀況，人民還有很多缺乏選舉經驗以及文盲尚多等實際條件，選舉還不可能是完全直接的。《選舉法（草案）》規定，只在鄉、鎮、市轄區及不設區的市等基本政權單位實行直接選舉，而在縣以上則實行間接的選舉。另外，投票方法也不能是完全無記名的。只在縣以上采取無記名投票，而在基層政權單位，則一般采用舉手表決式的投票。這種選舉方法是當前條件下能夠較好地保證人民民主權利的切實可行的辦法。

必須指出，鑒于全國各地情況不一，而我們又是初次進行全國性的選舉，無論領導方面或群眾方面都還缺乏經驗，所以有些條文，只作了概括性的規定。有關選舉的若干具體問題，留待各省（市）人民政府制定《選舉實施細則》時去解決，以更適合各種具體的情況。鄧小平強調，這是在目前條件下能夠充分保護人民民主權利的切合實際的行得通的辦法。

在匯報中，鄧小平用較大的篇幅向中央人民政府委員會匯報了《選舉法（草案）》對各級人民代表大會的代表名額的規定。他指出，對于各級人民代表大會代表的名額，選舉法起草委員會是依據這樣兩個原則來擬定的，即：（一）它必須使各級人民代表大會是具有工作能力的國家政權機關，既便于召集會議，又便于討論問題和解決問題；（二）它必須使各級人民代表大會與人民之間具有密切的聯系，在人民代表大會中，既有相當的地位和代表性，又要考慮到代表的地區性，以便于隨時反映各民族、各階級、各地區的情況，并能隨時將代表大會的決議迅速傳達到各民族、各階級、各地區的人民中去，把每個決議都變成全體人民的實際行動。根據這樣的原則，選舉法起草委員會認為鄉、鎮、市轄區等基層政權單位的代表名額不宜過多。所以，草案規定鄉、鎮代表名額一般為１５人至３５人，市轄區代表名額為３５人至２００人。縣人民代表大會的代表名額，也不宜太多，控制在１００人至３５０人左右。對省、市人民代表大會的代表名額，草案規定得比較多。因為省、市管轄范圍較廣，涉及問題較大，必須有適當的名額才能容納各方面、各地區的代表，才便于處理比較復雜的問題。草案規定，省代表名額一般為１００人至５００人，特殊者可以多到６００人，市代表名額不得少于５０人。根據草案的規定，出席全國人民代表大會的代表名額，約為１２００人左右。這個數目略少于蘇聯兩院代表的總和，但比其他國家的國會要大得多。對于這個數字，鄧小平指出，這對于我們這樣的國家，在現時條件下，是適當的。

草案規定了城市和鄉村應選代表的不同的人口比例，規定了少數民族和人民武裝部隊在各級人民代表大會中的適當的代表名額。同時規定了人口約１１００萬的國外華僑應選全國人民代表大會代表的名額為３０人，這反映了祖國對于國外僑胞的關切。草案雖沒有專門規定婦女代表的名額，但在各級人民代表大會代表的選舉中，指出必須注意選出適當數目的婦女代表。對少數民族的代表名額，鄧小平指出，全國各少數民族人口數約占全國人口總數的１／１４，草案規定全國人民代表大會的少數民族代表名額為１５０人，并規定除了這個固定數目之外，如仍有少數民族選民當選為全國人民代表大會代表，不計入１５０人名額之內。所以，全國人民代表大會的少數民族代表人數 ，預計接近代表總數的１／７。鄧小平說，我們認為這個名額的規定是合理的，因為全國少數民族眾多、分布地區很廣，需要作這樣的照顧，才能使少數民族有相當數量的代表得以出席全國人民代表大會。

鄧小平向中央人民政府委員會提議，為了監督和指導選舉法的執行，在選舉法通過和公布之后，應迅速成立中央及地方各級的選舉委員會，建立必要的機構，在同級人民政府的領導下和在上級選舉委員會的指導下，負責辦理選舉事宜。

聽取了鄧小平的說明后，中央人民政府委員會對《選舉法（草案）》進行了認真的討論，通過了《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》。大會接受選舉法起草委員會的建議，決定成立中央選舉委員會，負責指導全國的選舉工作，決定劉少奇為中央選舉委員會主席，朱德、宋慶齡、李濟深、李維漢、李四光、何香凝、沈雁冰、胡耀邦、高崇民、馬寅初、馬敘倫、張瀾、陳叔通、章伯鈞、郭沫若、習仲勛、黃炎培、彭真、程潛、程子華、劉格平、劉瀾濤、劉景范、鄧小平、鄧子恢、鄧穎超、賴若愚、謝覺哉等２８人為委員。

１９５３年３月１日，毛澤東以中央人民政府主席的名義，命令將《選舉法》頒布施行。

普選使新中國第一次人口普查以一種特殊的方式在神州大地上展開／新中國有六萬萬人口，不是四萬萬七千五百萬

為進行全民選舉，就要有準確的人口數據。鄧小平在中央人民政府委員會第二十二次會議上作《選舉法（草案）》的說明時提出：“因為各級人民代表大會的選舉是以人口為計算標準的，所以我們要在選民登記的同時，進行一次全國范圍的人口調查。”

人口普查，就是在國家統一規定的時間內，按照統一的方法、統一的項目、統一的表格和統一的標準時間，對全國人口普遍地、逐戶逐人進行的一次調查登記。通過這種普遍的調查登記，查清全國人口的數量、結構和分布情況，查清這些人口的社會、經濟、文化特征。這是世界各國廣泛采用的搜集人口資料的一種科學方法，是提供全國基本人口數據的主要來源。

１９２８年５月，國民黨南京政府曾下令進行人口調查，由于方案設計不科學，組織實施混亂，只對１３個省進行了調查，根據這些數據，１９３１年推算出１９２８年的全國人口數為４７４７９萬人。從那時起，四萬萬七千五百萬這個數字就成為中國人口的代名詞。

人口是國情中最重要的數據。１９５３年初，新中國已成立三年多時間，這時的全國人口到底有多少？弄清這個問題，不僅僅是進行普選工作的需要，也是國民經濟發展的需要。在這種背景下，政務院決定進行人口普查。普選使新中國第一次人口普查以一種特殊的方式在神州大地上展開。

１９５３年４月２３日，政務院總理周恩來簽署《政務院為準備普選進行全國人口調查登記的指示》，標志著人口普查的開始。這個文件指出：“為了使全國年滿１８周歲的公民都能依法參加選舉，必須做好登記選民的工作。而選民的登記，又必須以人口登記為依據。因此，應在選舉工作同時，舉行全國人口調查登記，以利選舉工作的進行，并為國家的經濟、文化建設，提供確實的人口數字。”

政務院確定以１９５３年６月３０日（農歷五月二十日）２４時為全國人口普查登記的計算標準時間，普查采用統一的表格，項目包括：姓名、與戶主關系、性別、年齡、民族、本戶住址等六項。由于在進行人口調查登記前，全國各地已展開廣泛的宣傳，人民群眾較好地了解了人口調查的意義和目的，加上方法得當，保障措施有力，這次人口普查得到廣大人民群眾的支持和積極響應。

為了做好這次人口普查工作，從中央到地方都設立了專門機構，各省、市、縣（區）都設立了調查登記站。調查一般采取戶主到調查站登記，必要時采取調查員逐戶訪查的辦法。全國共有２５０多萬人參加了普查登記工作，從而保證了這項巨大工程的順利開展。

雖然普查是工作人員通過逐人逐戶調查、用算盤統計出來的，但由于采取了切合實際比較科學的辦法，并做了復查核對和補登補報等一系列的細致工作，所以基本上達到了不重復、不遺漏，全面、真實的要求。１９５４年１１月１日，國家統計局發表普查登記的結果：１９５３年６月３０日２４時的全國人口總數是６０１，９３８，０３５人，其中：直接調查登記的人口為５７４，２０５，９４０人；用其他方法調查的人口為２７，７３２，０９５人，內有：沒有進行基層選舉的和交通不便的邊遠地區８，３９７，４７７人（根據各地方政府的資料），待解放的臺灣省７，５９１，２９８人（根據１９５１年臺灣公布的數字），國外華僑和留學生等１１，７４３，３２０人（根據華僑事務委員會等機關的資料）。在直接調查登記的人口中，男性人口占５１．８２％，女性人口占４８．１８％；１８歲以上人口占５８．９２％，１００歲和１００歲以上的３３８４人。漢族人口占９３．９４％，各少數民族人口占６．０４％；城鎮人口占１３．２６％。這是中國有史以來第一次通過全面的普查所得到的比較完整準確的人口數字，它不僅為選舉工作的順利進行打下了良好的基礎，也為我國的經濟建設提供了可靠的根據，為以后的經常性人口統計奠定了基礎，也刷新了人們頭腦中多年來沿用的四萬萬七千五百萬這個估算的數字，新中國有六萬萬人口。

中國歷史上第一次規模空前的普選運動在全國展開／許多工業和農業生產戰線上以及其他方面的優秀人物都以極高的票數當選為地方人民代表大會的代表

與人口普查工作同步，各地區還進行了選民登記工作。根據選舉法規定，首先對選民資格作必要的核實審查，凡是符合選舉法規定，通過選民資格審查的公民，才允許登記。據中央選舉委員會的統計，全國進行基層選舉的地區，通過選民資格審查的人數為３２３，８０９，６８４人，這個數字只占選舉地區１８周歲以上人口總數的９７．１８％。而全國依法被剝奪選舉權利的人并加上精神病患者，只占進行選舉地區１８周歲以上人口總數的２．８２％。這說明了我們選舉制度的普遍性和平等性，也證明了我國人民民主政權具有極為廣泛的群眾基礎。

根據《選舉法》的規定，從１９５３年下半年開始，全國各個地區的民主選舉逐步展開。《中華人民共和國選舉法》的頒布和實施，極大地煥發了中國人民當家做主的熱情，增強了廣大人民群眾的民主意識，把中國的民主政治生活向前推進了一大步。選舉的那一天，選民們穿上自己認為最漂亮的衣服，高高興興地來到選舉站。天津市四區郭莊子青年婦女蔣寶珍，結婚時正趕上選舉，她為了投票，等了兩個鐘頭才上花車，她說：“結婚是大事，選舉更是大事；結婚是喜事，選舉更是喜事。”

１９５３年１２月８日２０時３０分，毛澤東、劉少奇、周恩來、朱德、陳云等黨和國家領導人前往中共中央和中央人民政府所在地北京市西單區中南海投票站，投票選舉參加西單區人民代表大會的代表。投票站設在勤政殿，他們在驗證發票處交驗了選民證，領取和填寫了選票。２０時４０分，毛澤東和其他領導人相繼把自己的選票投進了票箱。

鑒于當時農村文盲比較多，整體文化水平低，選舉法從實際狀況出發，規定有條件的地方就以無記名投票方式選舉；不能搞無記名投票的，就召開選民大會，以舉手方式選舉代表；有的地方，則用投豆的辦法，如有三個候選人，便在每個候選人的后面放一個空碗，選民如覺得誰有資格當代表，就在誰背后的碗里放一顆豆子，最后看誰得的豆子多，也就是誰得的票數多，誰就當選。

結果，除少數暫不進行基層選舉的地區以外，全國進行基層選舉的單位共有２１．４７９８萬個，進行基層選舉地區的人口共為５７１，４３４，５１１人，全國參加投票選舉的選民達２．７８億人，占登記選民總數的８５．８８％。選民中，婦女參加投票的占登記的婦女選民總數的８４．０１％。如此龐大的選舉活動，在中國歷史上還是第一次。在這次基層選舉中，全國各地共選出５，６６９，１４４名基層人民代表大會的代表，其中婦女代表占１７．３１％。很多工業和農業生產戰線上以及其他各方面的優秀人物，特別是全國著名的勞動模范和先進人物，如鞍山市的孟泰、張明山，沈陽市的馬恒昌，山西省的李順達，上海市的陸阿妹，撫順市的張子富、江蘇省的鄧桂永等，都以極高的票數當選為地方人民代表大會的代表。這些優秀人物分布在城市和鄉村中，和廣大人民群眾保持著密切的聯系，極大地促進了人民民主制度的鞏固。

與現在選舉制度不同的是，各省、市、縣都不在本屆人民代表大會首次會議上選舉本級人民政府

在全國基層選舉工作即將完成的基礎上，為了對地方各級人民代表大會的召開和對全國人民代表大會代表的選舉做好準備，１９５４年４月１５日，中央選舉委員會和政務院聯合舉行會議，在中央選舉委員會主席劉少奇的主持下，研究省、市、縣人民代表大會的召開問題。會議決定，為了使各級人民代表大會的召開能互相銜接起來，規定縣一級人民代表大會在１９５４年６月間召開；省、市人民代表大會暫定在１９５４年７月下旬或８月上旬召開；人口在５０萬以上的省轄工業市人民代表大會應先于省人民代表大會召開。人口在５０萬以上的省轄工業市應選到全國人民代表大會的代表，不由市人民代表大會選出，而由省人民代表大會一并選出。會議確定南京、青島、成都、濟南、太原、杭州、昆明、唐山、長沙、無錫等十個人口在５０萬以上的省轄工業市按每１０萬人應選全國人民代表大會代表一人。

按照中央選舉委員會和政務院的安排，１９５４年６月至７月間，全國１５０個省轄市、２０６４個縣以及縣一級的單位和中央直轄市的１７０個區，全部召開了人民代表大會，以無記名投票方式，分別選出了參加省、直轄市和自治區人民代表大會的代表共１．６６８萬人。１９５４年７月底到８月中旬，各省、直轄市和自治區分別召開人民代表大會，除討論中華人民共和國憲法草案、審查政府工作報告等議程之外，都分別選舉了參加全國人民代表大會的代表。各省、直轄市、自治區全國人民代表大會代表的選舉，是按照選舉法的規定進行的，各省按每８０萬人選代表一人；各中央直轄市及人口５０萬以上的省轄工業市按每１０萬人選代表一人。全國２５個省，內蒙古自治區和１４個中央直轄市，共選出全國人民代表大會代表１１３６人。

與現在地方各級人民代表大會的選舉制度不同的是，由于當時憲法還沒有制定出來，普選后的地方各級政權組織的形式尚未確定。因此，各省、市、縣都不在本屆人民代表大會首次會議上選舉本級人民政府。縣一級人民政府如有特殊情況必須改選者，應報經上一級人民政府批準，其組織暫照原有的形式。

與此同時，解放軍也召開了軍人代表大會，選出了全國人民代表大會代表６０人。華僑事務委員會在有國外華僑代表參加的僑務擴大會議上，選出全國人民代表大會代表３０人。

這樣，除臺灣尚待解放，名額暫缺外，當時各地區、各單位所產生的全國人大代表總計為１２２６人。這些代表包括了各民主階級和各民族的優秀人物。在１２２６名全國人大代表中，婦女代表１４７人，占代表總數的１１．９９％；少數民族代表除選舉法規定的１５０人外，各省、市還選出２７人，共１７７人，占代表總數的１４．４４％。在１２２６名全國人大代表中，共產黨員６６８人，占５４．４８％，非黨人士５５８人，占４５．５２％，這個比例，既保證了中國共產黨對國家政治生活的堅強領導，又體現出統一戰線的廣泛性，充分體現了１９５３年１月１３日毛澤東在中央人民政府委員會第二十次會議上宣布的：“人民代表大會制的政府，仍將是全國各民族、各民主階級、各民主黨派和各人民團體統一戰線的政府。”

到此為止，我國歷史上第一次規模空前的普選運動圓滿結束。這次規模巨大的民主運動，在我國人民政治生活中具有重大的歷史意義。它不僅大大推動了人民民主制度的發展，而且為全國人民代表大會的勝利召開奠定了堅實的基礎。１９５４年９月１５日至２７日，１２２６名代表帶著全國各族人民的重托，第一次齊聚在金秋的首都，出席第一屆全國人民代表大會第一次會議，制定了我國第一部社會主義類型的憲法，選舉產生了新的國家機構和新的領導人，從而揭開了共和國民主建設新的歷程。