勞教制度：是改還是廢？

我是因為研究農民問題才開始關注勞動教養制度的。盡管勞動教養制度并不像戶籍制度那樣明顯針對農民這一特定的弱勢群體，但近期來在農民工進城和農村基層干群矛盾沖突中，農民被處以勞動教養的日漸增多，就使筆者不能忽視對這一制度本身的理性考量。

勞動教養制度產生于非法治的特殊環境

眾所周知，世界上只有中國才有獨特的勞動教養制度。這種“中國特色”有其深刻的社會歷史根源。1949年以后，中國共產黨通過暴力革命推翻了國民黨的統治，建立了人民民主專政的新政權。在當時的特殊環境中，國民黨的一切舊“法統”被全面摧毀，新的規范有序的法律制度尤其是刑法尚未建立起來。這樣，作為執政黨，中國共產黨就很自然地沿襲革命戰爭年代形成的習慣做法，大量地以黨中央的文件形式整合著新生的人民共和國的內政外交。作為一種必不可免的制度替代，黨中央的正式文件事實上起著最高法律效力的歷史性作用。

新中國成立之后，中共中央接連不斷發動了一系列的政治運動來鞏固新興政權。從1950年開始，中共中央以發布文件的形式，在全國開展了鎮壓反革命活動、“三反”等政治運動。1955年7月1日，中共中央發出《關于展開斗爭肅清暗藏的反革命分子的指示》，以“大約有百分之五左右的暗藏的反革命分子和壞分子”的規模進行卓有成效的肅反。這個“百分之五”的比例以后成為歷次政治運動中的一種“經典比例”。勞動教養這一歷史性概念也就是在這次處理“反革命分子和壞分子”的實踐中應運而生的。

為了處置在“肅反”運動中清查出來的大量反革命分子和壞分子，1955年8月25日，中共中央發布了《關于徹底肅清暗藏的反革命分子的指示》，對如何處理在“肅反”運動中清理出來的反革命分子和壞分子作出了新的規定：“對這次運動中清查出來的反革命分子和其他壞分子，除判處死刑的和因為罪狀較輕、坦白徹底或因為立功而繼續留用的以外，分兩種處理辦法。一種辦法，是判刑后勞動改造。另一種辦法，是不能判刑而政治上又不適于繼續留用，放到社會上又會增加失業的，則進行勞動教養，就是不判刑，也不完全失去自由，但亦應集中起來，替國家做工，由國家發給一定的工資。各省市應即進行籌備，分別建立這種勞動教養的場所。全國性的勞動教養的場所，由內務部、公安部立即籌備設立?！薄?〕

這是中共中央第一次明確提出對“反革命分子”和“壞分子”實行“勞動教養”的政策。從此，勞動教養這一嶄新的政治符號開始登上歷史舞臺，成為國人耳熟能詳的專用詞匯。

可見，“勞動教養制度”至今已半個世紀，它可以與“戶籍制度”比壽，但比“收容遣送制度”的資格要老得多。

1956年1月10日，中共中央發布《關于各省市應立即籌辦勞動教養機構的指示》，再次強調勞動教養制度的指導思想是“在肅清一切暗藏的反革命分子的運動中，將清查出一批不夠逮捕判刑而政治上又不適合繼續留用，放到社會上又會增加失業的反革命分子和其他壞分子，需要進行適當的處理。為了妥善地解決這個問題，中央決定，采取勞動教養的辦法，把這些人集中起來，送到國家指定的地方，組織他們勞動生產，替國家做工，自食其力，并對他們進行政治、思想的改造工作，使他們逐漸成為國家的真正有用的人?！薄?〕

由此可知，所謂“勞動教養”，就是勞動、教育和培養，首先是“勞動”，即強制勞動，組織他們“勞動生產，替國家做工，自食其力”；其次是“教育”，即教育改造，對“他們進行政治、思想的改造工作”；再次是“培養”，使他們“逐漸成為國家的真正有用的人”。

勞動教養制度在“肅反”運動中的適用范圍是“不夠逮捕判刑而政治上又不適合繼續留用，放到社會上又會增加失業的反革命分子和其他壞分子?！?/p>

在1957年的“反右”運動中，勞動教養制度顯示出了空前的生命力。在全國被劃為右派的五十五萬二千八百七十七人中，勞動教養是處置這些“右派分子”的主要方式和首要手段〔3〕。

反右斗爭的實際需要，也推動了勞動教養制度的“法制化”進程。1957年8月1日，經第一屆全國人大常委會第七十八次會議批準，國務院公布了《關于勞動教養問題的決定》，對勞動教養作了全面的規范化界定。這樣，勞動教養正式成為經中國最高立法機關批準實施的一項法律制度。而在此前的1954年，明確保障公民人身自由權的新中國第一部《憲法》開始頒布實行。

勞動教養制度的慣性運行

1978年開始的改革開放，成為新中國歷史上的“偉大轉折點”?！耙越洕ㄔO為中心”取代了“以階級斗爭為綱”，人們的思想觀念獲得了新的巨大解放，民主法制理念逐漸深入人心。但不可否認，一系列在計劃經濟體制中出臺的旨在限制或剝奪公民人身自由權的法律法規仍然在慣性的強大作用下繼續運行。這除了限制公民自由遷徙的二元戶籍制度外，勞動教養制度無疑格外引人注目。

十一屆三中全會召開一年后的1979年12月5日，國務院公布了《關于勞動教養的補充規定》，并將1957年頒布的《關于勞動教養問題的決定》重新發布實施。這樣在特定的階級斗爭和政治運動中誕生的、在文革中幾乎陷入停頓狀態的勞動教養制度，借助改革開放的春風“起死回生”，重新復活在改革開放的新時代。1980年國務院發布《關于將強制勞動與收容審查兩項措施統一于勞動教養的通知》，將原來按照“強制勞動”和“收容審查”處理的“違法犯罪人員”，均一律按勞動教養加以處理。這一文件通知使勞動教養的適用對象得到較大的擴展，勞動教養在一定程度上實現了對其他政治性羈押措施的收編〔4〕。

1982年國務院轉發公安部《勞動教養試行辦法》，該《試行辦法》除了重申勞動教養的性質是“對被勞動教養的人實行強制性教育改造的行政措施，是處理人民內部矛盾的一種辦法”外，歷史性地突破原來有關勞動教養僅對家居大中城市的人適用的規定，將勞動教養對象擴大到那些“家居農村而流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案符合勞動教養條件”的人。這就為日后收容勞教進城的農民工打開了一個極壞的口子，成為新時期進城農民工喪失人身自由的又一制度“陷阱”。

在1982年《憲法》頒布之后，有悖于憲法精神的勞動教養制度卻在新的歷史條件下獲得了新的發展。首先，勞動教養的適用對象完成了從“政治符號”向“法律術語”的轉型，即從其剛誕生時用來處置“反革命分子”、“壞分子”以及“右派分子”的政治性處置措施轉為用來處置實施了刑法和行政法所禁止的行為而又不夠刑事處置的人這一法律性話語。其次，勞動教養的適用范圍日漸擴大。1986年第六屆全國人大常委會第十七次會議通過的《治安管理處罰條例》、1990年12月28日第七屆全國人大常委會第十七次會議通過的《關于禁毒的決定》、1991年9月4日第七屆全國人大常委會第二十一次會議通過的《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》等法律法規以及其他行政法規、司法解釋甚至一些省市區、大中城市的政府和行政部分通過的地方性法規或部門規章，都不約而同地擴大了勞動教養的對象。

在市場經濟迅速發展、城市化進程明顯加快的新時期，一個新的趨勢是，一些大中城市以維護城市治安和秩序為名，開始將進城農民工作為勞動教養的對象，而一些農村的地方政府為平息因農民負擔而激化的基層矛盾，也借助勞動教養這一不經司法程序的便利手段制服所謂的“上訪專業戶”和“農民抗爭領袖”。現在，全國共有勞教場所三百一十多個，干警職工十多萬人，收容勞教人員三十一萬多人〔5〕。

勞動教養適用對象日益擴大的嚴重后果是十分明顯的。改革開放以來，中國的政治、經濟和社會生活都發生了翻天覆地的巨大變化，但游離于刑法之外卻又限制和剝奪公民人身自由的勞動教養制度卻“長盛不衰”，這充分說明勞動教養制度這一舊體制慣性力量的強大。

勞動教養制度：是改還是廢?

對于實行了半個世紀之久的勞動教養制度，學術理論界卻存在著眾說紛紜的不同觀點。這些觀點，大致分為保留、改革和廢除三種。

持保留論者認為，勞動教養制度創建四十多年來，累計教育改造了近三百萬有各種違法犯罪行為的人，不僅為穩定社會做出了重要貢獻，而且把大量被收容人員改造成了自食其力的守法公民，因而這一有中國特色的制度只能加強不能削弱〔6〕。

持這種觀點的人，大都是一些深懷“祖宗之法不可變”的陳腐觀念者，他們看不到或不愿看到歷史前進的滾滾車輪，認識不到我國從計劃經濟轉向市場經濟、從人治轉向法治的時代趨勢，仍然固守傳統的舊觀念、做法和體制不變，力圖維持既得利益，他們關于民主、自由、法治、人權、憲政的知識和觀念十分淡薄?！爸灰Y果正義，就可不擇手段的”正是這類人的信條。在法治化的今天，這種觀點已為絕大多數人所摒棄。

持改革論者中可分為兩種情況，一種認為勞動教養制度雖然存在一定的缺陷，但總體上仍然是合理的，主張通過改革勞動教養制度來增強勞動教養制度的合理性，使其在新的形勢下仍然發揮應用的整合社會秩序的功能〔7〕。這種改革論者從總體上維護勞動教養制度存在的合理性和適當性，主張從技術性角度從事一些必要的細枝末節的修補完善。持此論者相信“存在的就是合理的”，忽視或不愿意看到勞動教養制度反法治反憲政的一面，更體會不到公民在非經適當的司法程序就被限制、剝奪人身自由的非正義性和痛苦性的一面。這種改革觀，看似四平八穩，實則上是對舊體制的修補和完善，是一種逆改革的改革，其消極后果極其嚴重，是不足取的。

持改革論者中的第二種情況，就是充分認識到在依法治國、建設法治國家和保障人權的今天，勞動教養制度面臨嚴重“挑戰”，必須進行改革。但我國當前正處于社會轉型時期，社會治安、人民群眾的生活秩序仍需進一步保持穩定。在這種形勢下，一下子把實行四十多年之久的勞動教養制度完全取消，不切實際，不過，現行勞動教養制度的種種弊端又確實不容忽視，因而迫切需要對其進行改革，并提出了許多不同的改革主張〔8〕。這種觀點適合中國人的傳統性格和思維模式，最容易為大多數人所認同，也最可能為決策層所吸納。持這種觀點的人當然有其可取之處，一方面，他們與“保持現狀派”劃清了界限，另一方面，他們又與“總體合理局部修補派”明顯不同。他們站在世界和時代發展的交叉點上清醒地認識到勞動教養制度的非正義性和不合理性，深切感受到勞動教養制度的改革勢在必行。但他們在異常強大的舊體制勢力面前靈活地選擇妥協，認為只有這樣才是明智之舉。不過，有這樣一句哲言值得學者記取：“作為人類活動的首要價值，真理和正義是決不妥協的?！薄?〕

持廢除觀點的人認為，勞動教養制度與依法治國的理念相背離。它游離于刑事處罰體系之外，幾乎無法受到諸如罪刑法定、罰刑相適應等一系列刑事法治原則的制約；同時，它還游離于現行的行政法律體系之外，不受諸如行政處罰法定化、行政聽證等原則的約束。從公法的角度來說，勞動教養背離了公共權力機構在剝奪個人權利時所必須遵循的“法定原則”、“成比例原則”和“形式正義原則”。另一方面，勞動教養也違背了“任何人未經公開、公正的司法聽審，不得被剝奪權利和自由”的程序法治原則。在勞動教養的適用程序方面，無罪推定、審判公開、辯論制度是無法實行的，被勞動教養者甚至連獲得中立司法機構聽審的機會都受到了剝奪，更不用說事后獲得有效的司法救濟了。勞動教養事實上已經成為中國刑事法律和普通行政法律體系之外的第三種獨立的制裁體系，而不受這兩個法律體系在法治化方面所發生的任何積極變化的影響，因而應徹底廢除這一制度〔10〕。促進社會進步和體制完善，是每一位心懷良知和正義的學者的職責。筆者與這種觀點不謀而合。

當代著名的正義論思想家約翰·羅爾斯認為：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除?！薄?1〕勞動教養制度產生于特定的非法治環境，其初創之時是為了處置在“肅反”運動中清查出來的不夠判刑、而政治上又不適用于繼續留用、放到社會上又增加失業的“反革命分子和壞分子”，后來發展到對“不夠刑事處分的人”進行的行政性處罰。幾十年來，勞動教養制度盡管發生了不少變化，但其本質特征卻是始終如一的，那就是不經司法程序而限制、剝奪公民的人身自由權利。

勞動教養制度規定的收容期限，早期未明確規定，1979年國務院《關于勞動教養問題的補充決定》確定勞動教養的期限為一至三年，必要時延長一年。1982年的《勞動教養試行辦法》又對提前解除勞動教養、延長和減少勞動教養期限的條件與審批權限作了具體規定，即提前解除勞動教養，一般不超過原勞動教養期限的二分之一；延長勞動教養，累計不得超過一年，提前解除勞動教養、延長和減少勞動教養期限，均由勞動教養管理委員會批準。由此可見，勞動教養制度可以限制、剝奪公民人身自由最長可達四年之久。

人身自由是現代國家普遍認同的基本人權，必須受到尊重和保障。我國1982年憲法第三十七條規定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕?！边@種憲法性規定說明，第一，公民人身自由不受侵犯；第二，只有經人民檢察院批準、人民法院決定，才能限制或剝奪公民的人身自由。根據現代法治原則和世界各法治國家的司法實踐，“任何以公共權力機構的名義剝奪公民人身自由的行為，都不能由警察機構或其他行政機構作出最終的決定，而必須由中立的司法裁判機構通過司法聽審或聽證的方式作出決定”〔12〕。國際人權憲章也都對人身自由作了明確的保障規定。

勞動教養制度從誕生至今，實質上都是由公安部門(雖然名義上還有其他部門)執行的。不管是公安部門，還是由相關行政部門組成的虛置性的勞動教養管理委員會，都無權限制、剝奪公民的人身自由。1991年11月國務院新聞辦公室發布的《中國人權狀況》白皮書突出強調：“勞動教養不是刑事處罰，而是行政處罰”。但任何行政處罰都不能代替刑事處罰而限制、剝奪公民的人身自由權。

中國共產黨執政五十多年來，執政理念和執政方式都發生了很大的變化。十五大正式提出依法治國、建設社會主義法治國家，并在建國后首次提出“尊重和保障人權”。十六大又進一步明確要建設政治文明，促進人的自由而全面發展，提出“一切妨礙發展的思想觀念都要堅決沖破，一切束縛發展的做法和規定都要堅決改變，一切影響發展的體制弊端都要堅決革除”〔13〕。毋庸置疑，勞動教養制度不符合依法治國的基本方略，不符合建設法治國家的目標，不利于尊重和保障人權，不利于政治文明建設，不利于人的自由而全面發展。勞動教養制度已經明顯成為我國加快政治經濟發展和社會全面進步的體制性障礙。中共十六大政治報告的基本精神，為堅決廢除勞動教養制度這一束縛發展的體制弊端提供了鮮明的革新理念，這也是筆者主張堅決廢除勞動教養制度的根本原因所在。

2003年的孫志剛事件為限制、剝奪公民遷徙自由權的收容遣送制度劃上了悲壯的句號，這是中國法治化道路上的一個里程碑。廢除勞動教養制度雖然不能使中國公民的人身自由獲得全部的保障，但這無疑將是中華民族邁向限制公共權力、保障公民權利的憲政之路上的又一個新的里程碑。在建設現代法治國家的歷史進程中，我們有理由期待勞動教養制度這一體制性弊端的革除。

注釋：

〔1〕《建國以來重要文獻選編》第七冊，中央文獻出版社1993年版，第139頁。

〔2〕夏宗素、張進松：《勞動教養學基礎理論》，中國人民公安大學出版社1997年版，第38頁。

〔3〕〔4〕〔10〕轉引自陳瑞華：《公法的第三領域》，載《中外法學》2001年第6期。

〔5〕參見《中國勞動教養》1999年第3期。

〔6〕參見畢序森：《從歷史看勞動教養的屬性》，載《中國勞動教養》1999年第2期?！秳趧咏甜B工作只能加強不能削弱》(作者為該報特約評論員)，載《法制日報》1997年8月3日。

〔7〕參見儲槐植：《論教養處遇的合理性》，《法制日報》1999年6月3日。

〔8〕參見宋雅芳：《勞動教養存在的問題及對策》，載《鄭州大學學報(哲學社會科學版)》1998年第6期。劉仁文：《勞動教養制度及其改革》，載白桂梅主編：《法治視野下的人權問題》，北京大學出版社2003年版。

〔9〕〔11〕(美)約翰·羅爾斯：《正義論》，中國社會科學出版社1988年版，第4、3頁。

〔12〕參見陳瑞華：《警察權的司法控制——以勞動教養為范例的分析》，載《法學》2001年第6期。

〔13〕江澤民：《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面》，人民出版社2002年版，第14頁。