財政供養人員比例的真相

當代中國的財政供養人員比例一直受到社會各界的廣泛詬病。論者從縱橫比較的角度指出，當代中國財政供養人員比例之高舉世罕見。盡管統計資料的來源各不相同，但財政供養人員比例的數字大致差不多，如從縱向看，我國財政供養人員比例在漢代是1∶7948人，唐代是1∶3927人，明代是1∶2299人，清代是1∶911人，1949年是1∶294人(一說是1∶600人)，而今天是1∶30人(一說是1∶28人)，有個別地方甚至達到了空前的1∶9人(如陜西省黃龍縣是9個農民供養1個干部)，從橫向上看，1999年在中國這個比例是1∶30人，印度尼西亞是1∶98人，日本是1∶150人，法國是1∶164人，美國是1∶187人。更為關鍵的是，為支付眾多供養人員的工資以及日常的行政管理費，政府財政不堪重負，很多地方尤其是農村社會的基層政府是典型的“吃飯型財政”，其中行政管理費及工資支出占到了當地財政收入的80％一 90％，政府沒有什么余錢去推動當地的經濟發展和社會發展。讓人擔憂的是，供養隊伍的龐大以及各種腐敗現象的增多一方面導致了政府機構膨脹、職能轉換困難、政府財政支出有增無減，另一方面進一步加劇了“官本位”現象，許多人對當官、做公務員趨之若鶩，是所謂“食之者眾，生之者寡”，精簡機構與人員難以真正落到實處。論者言之鑿鑿，讓人對當代中國的財政供養人員比例以及由此帶來的種種問題憂心不已。

美國的財政供養人員比例比中國還高

當代中國的財政供養人員比例果真如這些論者所言那么嚴重嗎?其背后有沒有讓人更為憂心的隱情呢?筆者日前翻閱美國2000年出版的《公共行政之技藝(第八版)》一書，發現根據美國勞工部勞工統計局1996年的統計，美國共有政府雇員 1823．6萬人(統計有誤，應為1952萬人——筆者注)，其中聯邦雇員289．5萬人，州雇員471．9萬人，地方雇員1190．6萬人，而美國的人口總數約為2．8億人，按照這組數字，美國的財政供養人員比例則創紀錄地達到了1：15人左右(2001年“9·11”恐怖襲擊事件后，美國的聯邦政府雇員數字更是大為增長)。從最新的美國財政供養人員比例數字來看，上述從橫向角度比較世界各國的財政供養人員比例數字存在嚴重誤差，有誤導公眾與輿論之嫌，其用心姑且不論。另一方面，1996年美國聯邦政府的年度財政支出是1．6萬億美元，州政府的年度財政支出是8500億美元，地方政府的年度財政支出是7500億美元，而當年美國的國內生產總值(GDP)是7萬億美元，三個層級的政府年度財政支出幾乎花費了當年美國國內生產總值的一半。

又據最新的由美國國務院國際信息局提供的權威信息表明，2002年美國聯邦政府的文職雇員大約超過300萬人，而在 1789年美國建國之初，只有國務院和財政部，以及戰爭部等幾個行政部門，加上司法部和郵政總署，聯邦機構成員一共不到 1000人。而今，美國則已擁有14個行政部門(9·11后又成立了一個新部——國土安全部)及各部門部長構成的內閣，郵政局和郵政總長已不屬于內閣。除了這些機構內的上千個處局外，還設有大約3000個顧問委員會、董事會、委員會、專題委員會、協商委員會、專題小組、任務小組、工作小組等機構：甚至政府自己也說不清究竟有多少個機構。

根據筆者手頭掌握的材料，當代中國黨政機關、事業單位、群眾團體以及國有企業中吃財政飯的人員(俗稱“吃皇糧的”)大致有4000萬余人，如果以總人口數為13億來計算中國的財政供養人員比例的話，當代中國的財政供養人員比例大致在1∶32人左右，這與當代美國的財政供養人員比例1∶15人顯然要低許多。偶然翻書得出的當代美國與當代中國的財政供養人員比例數字讓人大吃一驚。

在當代中國4000萬多吃財政飯人員中，黨政機關人員大致在700萬人左右，事業單位人員近3000萬，主要集中在教育、醫療、科研、文娛、體育等公共服務部門。而在美國，由于沒有像中國這樣的事業單位，其政府是一個廣義上的概念，既包括聯邦政府、州政府、地方政府三個層級，還包括學(校)區、環境衛生區、灌(溉)區等；政府雇員不僅有聯邦政府雇員、州政府雇員、地方政府雇員，還有教師、環境衛生人員、灌區管理人員、公共圖書館管理人員、公園管理人員、公共安全人員如警察、消防人員、證券管理人員以及公共交通人員、公共服務人員等，不一而足，“吃皇糧的”政府雇員也是包羅萬象，與中國沒什么差別。盡管每年美國各層級政府年度財政支出也占到了當年國內生產總值的近一半之多，但這些財政開支主要用于為納稅人服務的公共安全、醫療保障、社會保險、教育項目、貧困救濟等領域，政府雇員的“人頭費”支出和日常的管理費用支出比例卻較低。而在當代中國，事情卻是顛倒過來的，“人頭費”支出和日常的管理費用支出(主要是大吃大喝招待費和競相攀比、極其不合理的小車費用)在政府年度財政支出中所占比例奇高，用于普通公民和公共服務方面的財政支出比例卻非常低。

比如，據估計，全國目前有400萬輛左右公車，每年耗費都在3000億元左右，超過了我們的國防費用。前不久的北京兩會上，就有代表和委員抨擊說，目前全國的職務消費已經占到全部財政支出的4成，擠占了其他費用，財力不堪重負。主要受政府浪費這個指標的拖累，世界經濟論壇的2003年～2004年國際競爭力排名上，中國又下降了4位。

正確的“目標靶子”

所以，質疑當代中國的財政供養人員比例數字之高，在筆者看來并沒有找到正確的“目標靶子”，而更應該受到詬病的是當代中國各類“吃皇糧人員”到底干了些什么以及政府財政支出用在了什么地方這兩個關鍵性問題。

在近700萬人的黨政機關人員中，多是整天忙于瑣碎行政事務的所謂“坐辦公室人員”，而社會大眾迫切需要服務的公共服務人員比例相對較低。當我們整天被“假藥”、“假煙”、“假酒”、“假化肥”等“假農資產品”、“有毒火腿”、“殘留農藥超標的蔬菜”、“有毒食品”、“醫生收紅包”、“教育亂收費”、“礦山重大安全事故”、“重大交通事故”、“小偷日益增多”、“黑社會勢力猖獗”、“弱勢群體生活困難”等人民生命和財產安全受到嚴重威脅的新聞包圍而心驚膽戰、度日如年的時候，我們有理由質問我們的政府相關執法部門和人員到哪里去了?叫了多年的“加強政府市場監管、社會管理和公共服務職能”的舉措又落實到什么程度了?從此意義上說，政府機構公共服務人員不是多了，而是大大地少了，需要大大增加，我們要的不是整天坐在辦公室里瞎指揮、發號施令的管理人員，我們要的是到街頭和社區去巡邏、到市場和礦山去檢查、到馬路上去執勤、到農村、學校和醫院去巡視、到社會上弱勢群體中去傾聽社情民意等等服務于第一線、直接面對基層普通民眾的公共服務人員!另一方面，在教育、醫療、科研、文娛、體育等事業單位集聚著大量的吃財政飯人員，眾相擁擠在大中城市，不愿到“老、少、邊、窮”地區去工作，整個社會充斥著一股浮躁、喧囂之氣，人人爭當“成功人士”，鮮有人愿意去干為基層普通民眾服務、為農村教育事業作貢獻的實事。我們要的不是教育資源、醫療資源、文娛資源、體育資源地區分布與人群分配嚴重不均的“歧視性與不公平性社會”，我們要建立的是人人都能享有平等教育權利、健康醫療權利、文化娛樂權利的理想社會。

政府存在的理由在于為社會大眾分配包括安全、秩序、教育、公共衛生、社會福利、平等、自由等在內的各種價值，因此，政府的則．政支出也應圍繞這些價值的分配而作出科學、合理的規劃和安排，將支出重點放在這些相關領域。從此角度上說，教育支出、公共衛生支出、安全支出、社會福利支出不是多子而是太少了，不僅不能減少而且需要繼續增加其在政府財政支出中的比例，相應地教師、醫療衛生人員、警察、市場秩序檢查與監督人員如工商人員、產品質量檢查人員等不是多了而是太少了，不僅不能削減而且需要花大力氣繼續增加這些行業和領域的人數。也就是說，政府為了更好地服務公眾，為社會分配價值，公共服務方面必不可少的開支一定不能節省，而是需要大大增加。我們應該檢討的是在政府財政支出中為什么有那么多的不必要的所謂管理人員“人頭費”支出?在政府行政管理費支出中為什么用于大吃大喝招待費和不合理的小車費用占了那么高的比例?我們更應該檢討的是，如何在制度和機制上保證和加強立法部門和審計部門對政府財政支出的監督和管理?否則的話，“眉毛胡子一把抓”，分不清哪些政府財政支出十分必要，哪些政府財政支出并不必要；分不清哪些人員需要精簡，哪些人員并不需要精簡反而需要大大增加，我們將只能永遠停留于“就事論事”的層面，簡單地拿財政供養人員比例數字說事!