誰來普遍服務？

七萬個行政村的通話難題

7月，位于四川省西南部甘孜藏族自治州的稻城縣，這個被稱為“最后的香格里拉”的地方，迎來了一年中最令人沉醉的季節。距離縣城40公里左右的亞丁村，一個三座海拔6000米雪山拱衛的藏族村落，卻在悄然發生著變化。

“移動基站快要建起來了，很快就可以在這里打手機了。”亞丁人社區成都接待站的曾先生對《財經》表示。這意味著，當地的村民以及風塵仆仆趕來的游人，以后再也不用奔波兩小時到日瓦鄉聆聽外界的聲音了。

但并不是所有的村莊都這么幸運。雖然在京滬穗這樣的中心城市，人均一部電話以上已相當平常；不過根據信息產業部的統計，截止到2004年6月底，在中國的行政村中仍然有10.1％——也就是超過七萬個行政村——沒有通上電話。這些村莊大部分都分布在中西部地區或者邊遠山區，仍然與整個通信時代處于“隔絕”的狀態。

2004年，經過了10年改革風雨歷程的中國電信業，終于開始直面這個沉甸甸的數字：

1月16日，信息產業部正式啟動了村村通工程試點；5月初，在陜西省榆林召開現場會之后，這項工程開始步入了快車道，制訂的“階段性綱領”是到2005年底，要把全國行政村的通電話比重，從目前的90％提高到95％。

3月和4月，清華大學公共管理學院國情研究中心胡鞍鋼教授分別就加快農村電信普遍服務建設以及建立農村電信普遍服務基金，向中央提交研究報告和政策建議，并得到黃菊副總理的批示和有關部門的高度重視。

而被傳揚了兩年多的電信普遍服務基金，這一被業界普遍認同的“終極解決方案”，也在這樣的一個大背景下，悄然啟動了破冰之旅。

據《財經》了解，在國務院高層的大力推動下，電信普遍服務基金開始步入正式的決策程序。目前，信息產業部正在加緊《電信普遍服務管理條例》的起草工作。其核心內容電信普遍服務基金，則最早有望于明年分娩，并正式代替現有的村村通工程。

誰來承擔普遍服務義務

按照經濟合作與發展組織（OECD）的定義，所謂電信普遍服務，就是“任何人在任何地點都能以承擔得起的價格享受電信業務，而且業務質量和資費標準一視同仁”。

1998年，中國電信業進行了體制性改革，郵電部被撤消，在政企分離之后，組建了新的信息產業部。此后，1999年，移動業務被單獨剝離出來，成立了中國移動集團公司（以下簡稱中國移動）。原來由郵電部電信總局承擔的電信普遍服務，轉移到了中國電信集團公司（以下簡稱中國電信）。

信息產業部電信研究院通信政策研究所法制監管研究部主任續俊旗對《財經》回憶，2000年，他到中國電信集團公司去調研，就發現福建等不少省公司不愿意去一些邊遠地方發展用戶。雖然集團有要求，但由于無法收回成本，地方缺乏積極性。

矛盾集中在傳統主導運營商中國電信和剝離之后新組建的中國移動之間。1997年中國的移動電話用戶還不足固定電話用戶的1/5，到了2000年，這個比重已經增加到了接近3/5；其時中國移動的營業收入已經相當于中國電信的2/3，并且保持著幾乎相當于后者兩倍的增長速度。

在這樣的競爭格局下，中國電信當然不愿意繼續獨立承擔普遍服務的義務。2001年，中國電信南北分拆，重組成新的位于南方的中國電信集團，以及位于北方的中國網通集團。但這次重組并沒有緩解這種沖突。相反，長途電話資費在IP電話等新興業務的沖擊面前不斷下滑，某些省份本地固話業務的持續虧損，以及移動電話對固定電話越來越強的競爭態勢，使得這兩家公司都備感壓力。

實際上，在中國電信海外上市過程中，其承擔的電信普遍服務問題，已被投資者反復考問。雖然目前，這塊義務由集團公司來承擔，不會對上市的股份公司造成直接影響，但投資者的疑慮并未完全消除。

同樣的問題，現在又擺在了目前正積極謀求年內海外上市的中國網通面前。

自2000年至今，中國電信業每年的固定資產投資都超過了2000億元人民幣。但在沸騰的舞臺背后，對于電信普遍服務的投入，卻陷入了一個相對的低潮期。

問題并不簡單出在錢上。

六大公司“分片包干”

信息產業部對于這種困境已有準備。

2000年9月25日頒布實施的《電信條例》明確規定：“電信業務經營者必須按照國家有關規定履行相應的電信普遍服務義務。”同時還規定：“電信普遍服務成本補償管理辦法，由國務院信息產業主管部門會同國務院財政部門、價格主管部門制定，報國務院批準后公布施行”。一年之后，國務院下發文件，提出“盡快建立普遍服務基金，各電信運營企業均應承擔普遍服務。”

2002年中，正當人們對建立電信普遍服務基金充滿期待時，各個主管部門之間在權限、方式上的糾葛，以及態度的冷熱不均，卻使得這一進程變得異常遲緩。在這種情況下，“分片包干”制下的村村通工程從2003年7月間開始浮出水面。

該方案確定了“分片包干”的政策雛形，由六家基礎電信企業（中國電信、中國網通、中國移動、中國聯通、中國鐵通以及中國衛通），分別負責在部分省份未開通電話的行政村實施電信普遍服務。

根據國家統計局2002年底公布的全國未通電話行政村的相關數據，結合村村通工程目標，設計者先確定了全國31個省（區、市）實現村村通工程的任務量，然后綜合考慮各公司的經濟實力，兼顧其現有網絡的地域特點，像切蛋糕一樣按比例分配到了企業。

2004年1月16日，在得到國務院的正式批復之后，村村通工程試點全面鋪開。

中國移動的試點省份為四川省，共計6112個行政村；中國電信在陜西省試點，為3457個行政村；中國網通的試點區域為內蒙古，為1557個行政村；中國聯通則在廣西，負責1680個村莊。另外兩家較小的運營商——中國鐵通和中國衛通，分別在河南和四川試點193個以及132個行政村。

如果這一過渡方案能夠順利執行的話，到2005年底，將有望把不通電話的行政村的數量壓縮到3萬多個。但續俊旗承認，這個方案遠未完美。因為人為地劃分“包干”區域，肯定有不公平的地方——根據自然條件以及施工難度來給區域打分，實際上非常困難。

在接受《財經》采訪時，中國鐵通集團有限公司市場部總監劉凌鈞就指出，以鐵通在河南的試點為例，其投入可能要遠遠大于其它主導運營商。因為其干線光纜并沒有實現對所有縣的覆蓋，“別人可能只需要15公里的光纜，從最近的縣城接到村里就行了；而我們要用50公里，甚至100公里。”

一位投資銀行的電信分析師在接受《財經》采訪時也表示，普遍服務的真實成本，很難事前測算。必須通過競標選擇，才能發現真實的普遍服務成本。因此，采用指令性的包干制度既有失公平，也缺乏透明性。

實際上，從國際上推行電信普遍服務的經驗來看，在普遍服務工程招標中，最終的中標價格往往只相當于監管者最初測算結果的50％，甚至更低。但大包干的方案顯然缺乏這種主動式的修正能力。

從5％到0.5％？

與交叉補貼、包干制度以及直接接入補貼相比，電信普遍服務基金在各國被公認為一種最主流、也最透明的方式。

《財經》從可靠渠道獲知，在國務院副總理黃菊于今年四五月間作出批示后，自上而下構建電信普遍服務基金的政策通道已經打開，由財政部牽頭負責收支管理，根據信息產業部的實施規劃進行劃撥的基金運作整體框架業已初步形成了共識。各大運營商也紛紛向記者表示，原則上支持建立電信普遍服務基金。

不過，胡鞍鋼今年3月份提交的政策建議，仍然激起了不小的波瀾。在建議中，胡提出征收電信運營商5％～10％的收入，用于建立該基金，以確保到2010年解決中國所有行政村的通話問題。胡提出的征收比例的下限5％，與印度目前的標準一致。但這一比例，被中國的電信企業普遍指為“明顯過高”。

以2003年為例，中國移動上市公司（941.HK）的凈利潤率為22％，中國電信（728.HK）為21％，而中國聯通(762.HK)卻僅為6.2％。至于未上市的幾家公司，中國鐵通去年的營業額為71億元，凈利潤更是只有7785萬元，凈利潤率只相當于1％左右；其余電信公司則更難樂觀。如果按5％比例征收普遍服務基金，估計只有中國移動仍能保持較好的經營狀況，中國電信也應可以維持，其余四家運營商則勉為其難。

中國國際金融有限公司研究部張嵐嵐對《財經》表示，不同國家，在不同的電信業發展階段，普遍服務基金應有不同的目標。印度目前的電信普及率仍相當低，因此可能需要一個高比例來支持。中國應該根據自身的現狀確定一個時間表和征收的比例。

據悉，信息產業部初步考慮，將按照各運營商營業收入的1％～2％來征收普遍服務基金，每個年度重新核定一次，同時避免出現相鄰年份之間太大的起落。

分析人士指出，采用目前的包干方式，估計每年電信企業的支出大概有40億元的規模；而根據1％～2％的征收比例，電信普遍服務基金將來每年能夠獲得50億～100億元的收入，應該可以更好地兼顧到電信普遍服務的積極穩妥推進。

電信研究院通信政策研究所法制監管研究部主任續俊旗認為，對于各運營商而言，這并非額外的負擔，而是一種典型的填補政策空白的許可收費。

一些投資銀行在接受《財經》采訪時，也均表示了謹慎的樂觀態度。他們都認為，這樣的一個比例，顯然更容易被現有運營商接受和推進。“只要給它們（電信運營商）時間，應該可以調整收入結構，吸收這一塊支出。”

不過，即使1－2％的比例，很可能也只是一個中期目標而已，據信息產業部知情人士透露，在起步階段，征收的比例，應該不會超過0.5％。

“對于電信這樣高利潤的行業來說，0.5％簡直是個玩笑”，一位不愿透明姓名的電信專家在接受《財經》采訪時，毫不掩飾對這樣一個比例的不滿。

“監管者應該真正從推進通信業公平的角度來考慮問題，畢竟，中國特有的城鄉二元機制，決定了普遍服務的艱巨性和長期性。因此，比例設計，應該有全局觀念”，他補充說。

激辯“基金盒子”

從總量上而言，不管是0.5％，還是1－2％的征收額度，這個比例并不會造成整個行業的太大的負擔，但是單純以營業收入為指引的基金征收方式，會改變現有的仍顯脆弱的競爭格局嗎？

一位國際投資銀行投行部負責人在接受《財經》采訪時也指出，如果征收普遍服務基金的對象，仍然是集團公司，而不是上市的股份公司的話，對資本市場的直接影響應相當有限。

目前的村村通工程，實際上都是各大集團公司買單的，但是，這只是一種實際執行狀況，并非官方政策。電信普遍服務基金是否會直接向股份公司征繳，還是繼續由集團公司承擔，仍是一個未知數。

根據初步的設計，中國所有的基礎電信運營商，都將按照統一的收入比例來繳納基金。此外，包括ISP（互聯網接入服務）在內的電信增值業務廠商也很可能被納入征收范疇，當然，為了鼓勵新興企業，有望對小企業進行豁免。但豁免額度到底定在多少，是100萬元、500萬元，或者1000萬元，業界也仍有爭議。

中國移動由于沒有多少歷史負擔，加上利潤率高企，應對起來最為輕松；而中國電信、中國網通由于在此前都在事實上承擔了大量的普遍服務義務，因此只要征收比例恰當，自然也愿意順勢“脫困”。據說，中國電信已經私下里承諾，愿意接受1％的征收比例。

中國聯通就要勉強得多了。聯通在7月剛剛慶祝了自己的第一個10年，但客觀上仍處于發展階段甚至發展初期，資本回報率相對低，去年的凈利潤率只有6％多一些，業界普遍預期，今年即使略有回升也不會有太大變化。

至于中國鐵通以及中國衛通，處境則更為尷尬。鐵通雖然從鐵道部繼承了上百億元的家底，但既沒有中國電信、中國網通依托初裝費建立起來的龐大的資產積累，又不像中國移動和中國聯通那樣擁有回報豐厚的移動業務。雖然轉型為公共運營商已近三年，但首先要解決的，仍是生存問題。至于衛通，現在能夠染指的，恐怕只有一些非常局部的市場和業務了。

因此，后三者顯然更希望在基金的征收上采取非對稱政策，減輕甚至在一定時間內完全免除上述義務。實際上，巴西等國家在引入市場競爭階段，均免除了新興運營商的普遍服務義務，或者只在后者市場份額達到一定比例后，才開始征收。

“采取什么樣的征收方式，關鍵在于決策者對于時點的判斷，”中金公司研究部的張嵐嵐對《財經》指出：“那就是要清楚中國電信業發展的‘ROADMAP’（路線圖）到底是什么。”

的確，中國電信業發展到今天，許多層面亂麻如織，很難理清。這種情況下，每一步都應該依賴于清晰的大局判斷。

業內人士建議，如果政府覺得目前的競爭仍不穩固，仍需扶持新興運營商，那么，可以考慮在不加重其他運營商負擔的情況下，在一定時期內，減免聯通等新興運營商的普遍服務負擔，并且對電信普遍服務的規劃也進行相應的調整。

不過，據《財經》了解，在基金征收問題上，信息產業部目前尚無采取非對稱政策的打算。

如何避免各種利益集團的“俘獲”，真正平衡好公平以及效率的關系，這不僅將考驗決策者的判斷能力以及智慧，也很可能決定電信普遍服務基金的最終命運。