誰解中國ＮＧＯ困境？

社團登記的法規障礙

京郊順義區趙全營鎮板橋村，一個平常的小院落。早春的陽光暖洋洋地照在院子里，孩子們清脆的嬉鬧聲在院墻外清晰可聞。

這里便是著名的“兒童村”——生活在這里的孩子們都有一個共同點，他們的父母，或父母的一方正在監獄中服刑，或已經因判處死刑而離開人世。

兒童村的創始人張淑琴是一名現役警官，她于1996年在陜西省三原縣成立了全國第一個替服刑罪犯代養子女的特殊兒童村。此后兩年，另外兩個特殊兒童村在西安市和寶雞市相繼成立。在此期間，兒童村收到了來自全國各地的數百封來信，大多要求兒童村接收無人代養的罪犯子女，并希望在北京建立一個全國性兒童村，以便接收來自全國各地的罪犯子女。

2000年，張淑琴來到北京，掛靠在中華慈善總會下，成立了特殊兒童救助工作部，即特殊兒童村。到2003年為止，四個兒童村共代養了400多名罪犯子女，北京兒童村代養的孩子最多時有90多個，目前有70多個“小村民”。

據張淑琴介紹，到目前為止，沒有一個從兒童村走出去的孩子犯罪，也沒有一個兒童村孩子的父母重新犯罪。

可是，就是這樣一個純公益性質的NGO(非政府組織)，卻一直沒有得到應得的“名分”——沒有正式在民政部門注冊登記，成為國家認可的公益NGO，并享受國家規定的免稅等優惠政策。

從2000年創辦至今，兒童村一直像企業一樣，以“罪犯子女研究”的名義在工商部門注冊，每年還必須去參加年檢，向稅務部門納稅。

據了解，有兒童村這樣遭遇的NGO，在中國數以萬計。自20世紀80年代以來，中國非政府組織發展非常之快。據統計，到1998年底，中國的NGO大約有87萬個，而直到2003年，全國性的非政府組織已注冊登記的不過1700多家；地方性的已注冊登記的非政府組織不過數萬家，不登記的NGO數量占到了90％以上。

要求有一個“主管單位”，是成立NGO遇到的第一重障礙。有關中國民間組織登記管理的兩個主要法規《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》都規定，登記注冊由各級民政部門主管，而日常性事務由業務主管單位來管；在成立登記時，發起人必須要向登記管理機關提交業務主管單位的批準文件。

著名的環保NGO——北京地球村環境文化中心的副主任宋慶華曾經向媒體表示：“當時根本找不到主管單位，我們只好進行工商注冊，這樣在接受捐贈和納稅方面都會產生一些問題?！?/p>

除主管單位的制約，《社會團體登記管理條例》第十三條還規定，“在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的”，登記管理機關不予批準籌備。在這項條款的限制下，由于北京地區“官辦”的“中國環境工作者協會”已注冊登記，其他同類的環保組織就不能再注冊，這導致了著名的“綠家園”等很多環保機構至今沒能獲得一個合法的社團身份。

“沒人敢把錢捐給你”

更多的NGO被卡在了注冊資金這一關上。根據《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，成立一個全國性社團至少需要10萬元資金，而地方性的和跨行政區域的社會團體則需要3萬元以上的資金。

“沒錢不能注冊，而不解決注冊問題，又沒人敢把錢捐助給你。”一位“地下”NGO的負責人一語道出了很多NGO在注冊和資金上的兩難。

面對社團登記注冊的種種束縛，一些NGO只能無奈地選擇“工商注冊”；而那些不注冊，堅持做“地下社團”的NGO，由于缺乏法律的保護，活動的范圍和方式都受到很大的限制。

“我們是在為社會解決一些矛盾，卻始終沒有得到政府相關政策的支持?！眱和宓摹按彘L”張淑琴說。從開始從事青少年犯罪研究至今，她為此整整爭取了10個年頭，卻始終沒看到結果。

“兒童村目前最大的問題還是生存?！睆埵缜俑嬖V記者，“村里的孩子都在長身體，光吃的每天就要一袋半面，再加上學費、治療費，和父母見面的路費，工作人員微薄的工資，還有給一些刑滿家長的安家費，這些都需要錢?！?/p>

據了解，兒童村每個孩子每月生活費、學費最低的支出大概要350元，目前兒童村完全靠社會捐助維持運轉。兒童村所有的設備都是募捐來的。村里的幾十間平房原來是一個馬來西亞人租用，當他了解到孩子們的處境，就主動把房子10年的使用權讓給了兒童村。

兒童村的醫療室是一家制藥公司在2002年捐助的。在這之前，孩子們看病吃藥都要到附近醫院，有了這個醫療室，孩子們小病就可以自己解決，為兒童村節省了一大筆開支。但錢總不夠花，兒童村總是處于捉襟見肘的狀態。

“草根層的民間組織都存在資金問題?！绷硪粋€NGO——“自然之友”的張繼蓮說，“我們做項目的錢是?？顚Ｓ?，根據做的項目的多少，每年籌資大概只有四五十萬，多的時候七八十萬?！?/p>

和一年籌資將近9000萬港元的香港樂施會相比，“自然之友”的年收入可謂極少，然而這在整個大陸地區卻已可列為高收入。這從一個側面反映出中國NGO整體在經濟上的拮據不堪。

北京有一家專門救助弱智兒童的慈善機構——“北京慧靈弱智人士社區服務機構”（簡稱“慧靈”學校），其創辦人之一裴麗霓告訴記者，創辦“慧靈”學校資金來源，除了兩位創辦人之外，“主要是香港的一些朋友，一些外企和國外基金機構，像普華永道、立邦漆、朗訊、思科、富而德、一家德國基金會等?！?/p>

同樣，“自然之友”的項目經費主要也來自國外機構，“現在就有兩家德國的基金會捐助我們做一些項目。”張繼蓮介紹說。

尋求國際社會的資助，并不是追趕時尚，而是基于現實的無奈?！盃幦鴥荣Y助要比國外難得多，我們的資金幾乎100％是海外資助，20個捐助人中有芬蘭、日本和德國等政府，也有民間組織和聯合國發展署等等。”中國國際民間組織合作促進會秘書長黃浩明表示，“在國內，個人捐款并沒有一定的減稅制度來鼓勵，而在國外，你可以拿著有關證明在申報稅方面給你減稅?！?/p>

國外的捐贈雖然能解一時之急，但“慧靈”學校的兩位創辦人裴麗霓和孟維娜，還是希望能得到本地的力量——政府和中國本土企業的幫助，“這樣我們的壓力能小一些，‘慧靈’也能更加扎根當地，更好地把服務項目長久地做下去?！?/p>

可持續發展的資金隱憂

與這些草根層NGO相比，有著官方背景的NGO（又稱為GONGO）顯然擁有得天獨厚的優勢。

自1981年成立以來，中國兒童少年基金會（以下簡稱“中國兒基會”）一直在位于北京東單的“中國婦女活動中心”辦公，遍布整個辦公區的領導人題詞彰示著它半官方的顯赫背景。同時它是中國公益基金組織中的一個著名“品牌”，也是我國第一個具有獨立法人資格的非營利性的社會公益組織。

可是，盡管中國兒基會不用擔心注冊登記問題，但資金仍然是制約其長期發展的一個隱憂。

其實，中國兒基會“響亮的名頭”在募集資金上已經發揮了重要作用?！耙话阒灰覀兂鋈マk活動，就會有企業、單位來贊助、合作，每次都能募集到為數不少的捐款。僅2002年‘中國兒童慈善活動日’一項活動的募捐所得就超過了2億元，這一點品牌優勢是其它民間的公益基金組織不能比的?！敝袊鴥夯鶗麄鞑扛敝魅卫罱∑礁嬖V記者。除此之外，中國兒基會還可以享受境外捐款“進出”免稅的優待，“這在全國，都是只有青基會、中華慈善總會等少數幾家NGO能夠享受的待遇?！?/p>

在這樣優越的外部條件下，中國兒基會的錢卻仍不夠用，還需要不斷地辦活動、募捐，才能維持各個項目的正常運行。而國外的一些公益基金會，啟動資金遠遠低于中國兒基會每年的募捐所得，卻能夠借助基本金的保值增值部分，實現了發展壯大。

在募集資金的增值保值問題上，中國兒基會和國內所有NGO一樣，面臨著另一重困境：1988年出臺的《基金會管理辦法》和1999年出臺的《中華人民共和國公益事業捐贈法》。這兩部法律對公益性財產以保值、增值為目的的投資行為盡管充分肯定和支持，但在具體實施時仍然存在著眾多制度上的限制。比如目前只有有一定資信度的金融機構，才有資格做信托業務，而非營利組織顯然沒有這個可能。

“為了保證資金安全，為了保證中國兒基會的公信力，我們在這方面一直是嚴格按照國家規定辦事的。到目前為止，我們的資金從來沒有用于股市或者其他的投資，主要的增值保值方式就是存銀行?！崩罱∑礁嬖V記者。

除此之外，這些有著官方背景的NGO還面臨著行政權力在業務上的掣肘。根據中國兒基會的章程，它是“全國性非營利性社會組織，是獨立的社團法人”，但與國外的“獨立法人社團”不同，即使中國兒基會的活動是在法律許可的范圍之內，它也必須“接受業務主管單位全國婦聯和社團登記管理機關民政部的業務指導和監督管理”，其活動需要得到主管部門——主要是全國婦聯——的批準，才可以付諸實施。

“如果領導說，活動計劃需要繼續修改完善，那就得擱一擱啦?！崩罱∑秸f。