解讀變革中的歐洲聯(lián)盟部長理事會

傅　榮

綜觀歐洲一體化的歷史進程，人們不難發(fā)現(xiàn)，歐洲聯(lián)合自二十世紀(jì)五十年代初發(fā)端到今天，其主體機構(gòu)的構(gòu)成及其運作機制幾乎未變。而且，這半個多世紀(jì)中，除了一九七九年起實行歐洲議員直接普選、一九八八年設(shè)立歐洲初審法院以外，歐洲共同體對包括共同體部長理事會在內(nèi)的“五大班子”從沒有進行過重大或?qū)嵸|(zhì)性的改革。我們一方面慨嘆“歐洲聯(lián)合大廈”的締造者們遠見卓識和深思熟慮，另一方面也注意到，隨著歐洲建設(shè)的東擴和深化，機構(gòu)問題正日益突出，亟待解決，這已成為當(dāng)今歐洲聯(lián)盟各國的普遍共識。歐盟在二○○○年二月召開新一輪政府間會議，專門討論歐盟的機構(gòu)改革，結(jié)果催生了《尼斯條約》。客觀地講，《尼斯條約》也遠未達到既定的目標(biāo)，不過用法國總統(tǒng)希拉克的話說，“這已經(jīng)是現(xiàn)階段條件下所能達成的最好的協(xié)議了”，因為它畢竟對歐盟目前的各主要機構(gòu)進行了一次比較全面的梳理，特別是就歐洲聯(lián)盟部長理事會的決策機制、歐盟委員會的組成人數(shù)、歐洲議會的地位，以及歐洲法院與其初審法院的管轄權(quán)限等問題做了進一步的調(diào)整。

歐洲聯(lián)盟部長理事會作為歐盟迄今為止最主要的立法機關(guān)，《歐洲共同體條約》明確規(guī)定，歐盟“理事會由各成員國授予全權(quán)的部長級代表組成”。這一組織特性決定了歐盟部長理事會必然扮演著雙重角色：一方面，它是歐洲聯(lián)盟中擁有廣泛決策權(quán)力，特別是立法權(quán)的一個統(tǒng)一的機構(gòu)，其運作規(guī)則和程序必須在歐盟法的框架內(nèi)進行；另一方面，它又是一個代表各自成員國利益的團體，所以在其決策和立法過程中，常常不得不考慮各自成員國的國家利益或區(qū)域利益，致使作為一個整體的、本應(yīng)具有統(tǒng)一意志的理事會往往成了各方討價還價、尋求妥協(xié)的傳統(tǒng)國際多邊圓桌會議，最有典型意義的便是歐盟錯綜復(fù)雜的表決制度。

如果說直到《尼斯條約》之前，歐盟部長理事會在組織和工作程序上變革極其有限的話，那么相比之下，它的職能和權(quán)限卻可以稱得上“與時俱進”，因為從當(dāng)初的《巴黎協(xié)定》（一九五○）到《羅馬條約》（一九五七），再到《馬約》（一九九二），共同體的決策中心無不向著理事會位移。但近年來，一個值得注意的現(xiàn)象是，歐盟首腦會議已不滿足于對成員國和共同體的經(jīng)濟政策進行廣泛的指導(dǎo)，它做出的決議或決定越來越細化，有時甚至只需歐盟部長理事會立即執(zhí)行?，F(xiàn)任歐盟委員會主席普羅迪曾直截了當(dāng)?shù)胤Q二○○○年三月的里斯本歐盟首腦會議的結(jié)果“既具體又可操作”。這似乎表明，隨著歐盟首腦會議的制度化并逐步成為歐盟的主要政治決策中心，以及歐盟議會權(quán)力的不斷擴大，歐盟部長理事會的地位正受到削弱。至少可以肯定，它已不再是歐盟和歐共體最高的和惟一的決策機關(guān)。但無論如何，歐盟部長理事會的立法和行政職能毋庸置疑。歐共體的關(guān)稅同盟、共同農(nóng)業(yè)政策、反不正當(dāng)競爭條例、反傾銷規(guī)則等都由理事會制定并頒布。歐盟部長理事會在其一九九九年五月通過的理事會程序規(guī)則中重申，理事會作為立法者，頒布對成員國有拘束力的條例、指令和決定。歐盟部長理事會在很大程度上更像一個政府，擁有廣泛的行政職權(quán)，特別是在對外關(guān)系領(lǐng)域。《馬約》及其之后的《阿姆斯特丹條約》和現(xiàn)在的《尼斯條約》還將歐盟部長理事會的職權(quán)進一步拓展到歐盟共同外交與安全政策、內(nèi)務(wù)與司法合作領(lǐng)域，如：理事會負責(zé)確立歐盟的對外“共同立場”、“共同行動”或者“框架性決定”和“必要的具體實施措施”等。根據(jù)《尼斯條約》第二十七條的各項規(guī)定，歐盟部長理事會在啟動“強化合作機制”方面也將發(fā)揮重要作用。

歐共體獨特的法律特征，以及歐盟部長理事會本質(zhì)上是政府間組織的特點，決定了歐盟部長理事會投票表決機制的多樣性和復(fù)雜性。而且，此等復(fù)雜多樣性還將隨著歐盟的東擴和深化長期存在并日益顯現(xiàn)出來。具體地說，歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)條約規(guī)定了三種表決方式：簡單多數(shù)、法定多數(shù)和全體一致。特別需要指出的是，歐盟部長理事會無權(quán)任意決定采用何種表決方式，這完全取決于提議討論通過的決議所依據(jù)的歐盟法律基礎(chǔ)。比如，根據(jù)《歐洲共同體條約》第二八六條形成的決議案就只需簡單多數(shù)投票通過。

《尼斯條約》還規(guī)定了暫時仍用全體一致投票法決定的某些領(lǐng)域，其中包括歐共體簽證、避難和移民政策等。但在另一些方面，如視聽和文化教育口、稅收和社會保險口等，雖然說法定多數(shù)制已勢在必行，卻因為一些成員國的堅決態(tài)度而依然保留全體一致的表決機制。

實際上，簡單多數(shù)投票法因為敏感的國家主權(quán)問題而不便廣泛使用，全體一致投票法因為極有可能阻滯歐盟的立法進程而被逐步放棄使用，于是，法定多數(shù)表決制順理成章地受到歐盟及其大多數(shù)成員國的青睞。不過，歐洲建設(shè)的早期設(shè)計者們推重法定多數(shù)表決制的深層考慮，卻是為了避免“小”成員國濫用否決權(quán)，同時也防止“大”國越俎代庖。具體而言，就是按照成員國的人口、政治和經(jīng)濟實力加權(quán)分配票數(shù)。

歐洲聯(lián)盟明顯區(qū)別于一般國際組織的最重要特征，就是它創(chuàng)建了一套為實現(xiàn)共同目標(biāo)而各自享有獨立權(quán)力的組織機構(gòu)。如果說歐盟法院通過其司法職能發(fā)展完善著歐盟法律制度，那么歐盟部長理事會、歐盟委員會和歐盟議會則通過自主的立法和決策行為推動歐洲的一體化建設(shè)。所以，討論歐盟部長理事會、歐盟委員會和歐盟議會三者的關(guān)系實質(zhì)上就是考察它們在歐盟立法和決策程序中相互制衡的關(guān)系，借用法國政治家埃德加·富爾（Edgar Faure）頗具哲理的話說，就是“相互依存中的獨立關(guān)系”。具體而言，歐盟委員會行使立法動議權(quán)，歐盟部長理事會行使決策權(quán)，歐盟議會參與立法。

但是，最近十年來，特別是《馬約》之后，隨著歐洲統(tǒng)一進程的加速和深化，歐盟上述三大機構(gòu)間的傳統(tǒng)格局正在發(fā)生系列變化。首先是歐盟議會的作用和影響不斷擴大，已從共同體創(chuàng)建之初僅有監(jiān)督權(quán)的輔助性機構(gòu)，發(fā)展到今天擁有參與立法、監(jiān)督和預(yù)算等權(quán)力的歐盟主體機構(gòu)。與之相對應(yīng)的，恰恰是歐盟委員會的地位和影響力的下降。最顯著的變化是《馬約》之后，歐盟議會對歐盟委員會的任命有了事實上的否決權(quán)，因為根據(jù)《歐洲共同體條約》第一五八條第二款和歐盟議會程序規(guī)則第三十二條的規(guī)定，成員國政府必須先同歐盟議會協(xié)商歐盟委員會的主席人選，被提名者要向歐盟議會做出陳述，并經(jīng)議會辯論后以投票方式通過提名。同樣，歐盟委員會的組成人員作為一個整體，也必須經(jīng)歐盟議會表決同意后，由成員國政府共同一致任命。一九九九年五月，意大利人普羅迪受命“組閣”時，刻意選擇了許多與歐盟議會多數(shù)派政見相同或相近的委員，此舉足以說明歐盟委員會與歐盟議會之間政治關(guān)系的演變，顯現(xiàn)出歐盟議會權(quán)力的增強。另外，在歐洲聯(lián)盟框架下，歐盟委員會對歐盟共同外交與安全事務(wù)、司法與內(nèi)務(wù)合作領(lǐng)域不單獨享有慣常的立法創(chuàng)議權(quán)。相比之下，歐盟部長理事會總體可以說“風(fēng)光依舊”，盡管它的權(quán)限和地位越來越受到歐盟首腦會議的挑戰(zhàn)。

世人關(guān)注的焦點是，《尼斯條約》后，歐盟部長理事會、歐盟委員會、歐盟議會的傳統(tǒng)三角關(guān)系將如何發(fā)展？

要回答這個問題，絕不可忘記歐洲聯(lián)盟的特殊法律性質(zhì)，因為正是歐盟的特殊法律性質(zhì)決定了歐盟現(xiàn)有的特殊組織機構(gòu)，并將直接、持續(xù)地影響著它們的未來。

回望歐洲一體化的歷史進程，我們知道，考慮到歐洲各國千差萬別的政治、經(jīng)濟、歷史和文化因素，“歐洲統(tǒng)一大廈”的設(shè)計者們以務(wù)實的態(tài)度，選擇了“先經(jīng)濟，后政治”的“政治經(jīng)濟化”發(fā)展道路。所以，時至今日，歐洲聯(lián)盟及其歐洲共同體遠非傳統(tǒng)意義上的聯(lián)邦，盡管它們確實具備許多類似聯(lián)邦的特征，如歐盟和成員國各自擁有自己的立法、行政和司法體系，在歐盟基礎(chǔ)條約的框架下，共同體法優(yōu)先于國內(nèi)法，并且共同體的許多法規(guī)可直接適用于成員國等。目前的歐洲聯(lián)盟及其歐洲共同體更不是通常意義上的邦聯(lián)或一般的國際組織，因為后者的法律基礎(chǔ)大多為政府間契約性國際條約，調(diào)整的是國家間松散的合作關(guān)系，沒有十分嚴(yán)格的約束力。而歐盟及其共同體的各項基礎(chǔ)條約則具有憲法意義，對所有成員國都有同等拘束力，并且，直接效力原則和優(yōu)先原則更集中體現(xiàn)了歐盟法的超國家性。

法國已故的歐共體法學(xué)大師居·伊薩克（Guy Issac）總結(jié)道：

歐共體尚未達到聯(lián)邦階段，但早已超越邦聯(lián)的范疇。說它不是聯(lián)邦，是因為歐共體現(xiàn)階段既無聯(lián)邦國所應(yīng)有的外交和國防大權(quán)，也不能像聯(lián)邦政府那樣自主決定中央與地方的職權(quán)劃分。說它早已超越邦聯(lián)，是因為歐共體不僅有統(tǒng)一的立法、行政和司法機構(gòu)，而且建立了法定多數(shù)表決機制，特別是與成員國的公民保持著直接的管轄關(guān)系。歐共體既是國際組織，又與之存在本質(zhì)的區(qū)別。歐共體首先是一個超國家性的一體化國際組織，而不是普通的國際合作組織。

換言之，歐洲聯(lián)盟是一個介于聯(lián)邦與邦聯(lián)之間、傳統(tǒng)的國際組織與特殊的超國家機構(gòu)之間的高度一體化的區(qū)域性集團，究其實質(zhì)，是介于主權(quán)國家合作與聯(lián)邦歐洲之間的一種妥協(xié)形式。

基于以上分析，我們可對《尼斯條約》后的歐盟部長理事會、歐盟委員會、歐盟議會三角關(guān)系的走向做如下推斷：

一、作為歐盟惟一由公民直接選舉產(chǎn)生的“民主合法性機構(gòu)”，歐盟議會在未來的歐洲建設(shè)中，特別是在立法決策層面，將發(fā)揮越來越重要的作用，其地位和影響力勢必隨著歐盟的東擴與深化而進一步加強和擴大，最終有可能發(fā)展成為具有國家議會性質(zhì)的歐洲立憲會議。但在近期內(nèi)，歐盟議會似乎不會有大的實質(zhì)性的改變，因為它需要時間和實踐鞏固業(yè)已獲得的擴權(quán)成果。尤其可以肯定，歐盟議會將不會接受德國和英國的提議，在其機構(gòu)內(nèi)加設(shè)一個由各成員國議員組成的“上議院”。

二、隨著歐盟繼續(xù)東擴，成員國將從現(xiàn)在的二十五個增至三十個。如仍按傳統(tǒng)辦法組建歐盟委員會，即一國一個代表制，顯然是行不通的。況且這個原則本身就是不邏輯的，因為既然歐盟委員會是一個集體的、獨立于成員國的、代表歐共體利益的機構(gòu)，理論上就不應(yīng)存在所謂的國家代表制問題，受命的委員除了國籍的區(qū)別外，都不應(yīng)再代表自己的國家。所以，未來的歐盟委員會人數(shù)上有可能精簡，也必須精簡。而且，成員國將會根據(jù)歐盟議會提交的候選人名單遴選任命，他們將都是歐盟議員。此舉將增加肩負立法和執(zhí)行使命的歐盟委員會的民主合法性，從而為重新賦予歐盟委員會完全的立法動議權(quán)、進一步確立其捍衛(wèi)歐共體利益的能力奠定厚實的法律基礎(chǔ)。為了實現(xiàn)與歐盟議會的權(quán)力均衡，歐盟委員會今后可能會像法國政府那樣擁有“要挾”議會的權(quán)利，即主動要求議會對其投信任案，而不是像上屆歐盟委員會主席桑特那樣被動接受歐盟議會的彈劾，最后被迫辭職。

三、為了提高工作效率和立法質(zhì)量，特別是為了保證歐盟各項政策措施的連續(xù)性、一致性和協(xié)調(diào)性，未來的歐盟部長理事會將首先改進其主席國輪換制。最可能的設(shè)想是，擴大歐盟現(xiàn)行“三駕馬車制”的內(nèi)涵與外延，亦即是說，將四至五個成員國分為一組，集體擔(dān)任歐盟部長理事會主席，任期由現(xiàn)在的六個月改為二至三年。這樣做既利于歐盟部長理事會與常設(shè)的、相對固定的歐盟委員會、歐盟議會有機“磨合”，也可避免現(xiàn)行制度下主席國更換頻繁，大小國參差不齊，工作上下半年苦樂不均等現(xiàn)象。

正如歐洲一體化運動始終處在漸進的動態(tài)發(fā)展之中，作為推動并主導(dǎo)這場運動的主體機構(gòu)——歐洲聯(lián)盟部長理事會也在不斷演進發(fā)展著，其中當(dāng)然包括它與歐盟委員會、歐盟議會的相互關(guān)系。雖然變數(shù)很多，但最根本的還是歐盟自身的目標(biāo)取向決定一切。如果選擇建立歐洲合眾國，歐盟現(xiàn)有五大機構(gòu)勢必走向孟德斯鳩式的聯(lián)邦三權(quán)分立；反之，歐盟將繼續(xù)在變革中努力尋求內(nèi)部各權(quán)力機構(gòu)的均衡發(fā)展。種種跡象表明，歐盟現(xiàn)多傾向于后者。