關注中國人海外安全

為更加有效地應對領事保護突發事件，外交部建立了領事保護應急機制，主要是：組成應急小組，制定工作計劃；確定聯絡方案，保障信息暢通；開設熱線電話，收集各方資訊；協調國內外有關單位共同開展工作。

八名中國公民在伊拉克被劫持事件，使人們再次關注中國人的海外安全狀況和中國外交處理應對突發事件的能力。

聚焦海外中國公民安全狀況

改革開放以來，走出國門的中國公民越來越多。據不完全統計，２００４年，有２２００萬中國人走出國門，這個數字是改革開放時的１００倍。對外交往的日趨活躍，海外人員數量的增加，使中國公民在海外的風險系數也相應地加大了，中國人在海外受到襲擊侵害的事件也日益增多。

２００４年２月１４日，兩名中國石油工人在蘇丹被害；４月，七名中國人在伊拉克遭綁架；６月１０日，１１名中國工人在阿富汗遭襲遇難；７月，中國女公民在美旅游時被無辜毒打；９月１６日，西班牙的中國鞋城被焚燒；１０月，中國工程師在巴基斯坦遭襲身亡；１１月，中國公民在南非接連被害；２００５年１月１８日～２３日，八名來自福建的中國公民在伊拉克被“伊斯蘭抵抗運動努曼旅”的武裝組織綁架。

上述一系列事件背后的主要原因是：一、９．１１事件后恐怖主義泛濫；二、中國經濟活動與當地利益時有沖突，也不排除種族歧視等其他因素；三、出國人數激增使受襲頻率上升。除自然災害外，中國人在海外遭遇風險的種類主要有旅游遭遇事故、投資經商遭遇風險、留學生遇難、非法移民的高風險和群體性勞務糾紛等。可以看出，與以前不同，在海外遇險或遇害的中國公民的身份趨于多樣化，遭遇海外風險的原因和種類也不乏人為因素。

這種新狀況要求我們轉變外交理念、進行外交改革，從各方面加強對海外公民的保護和應對突發事件的能力。

加快立法進程，提高海外人員安全系數

在新世紀初，中國新領導集體提出了“立黨為公、以人為本、執政為民”的新的治國理念，特別是首次將人權概念寫入《中華人民共和國憲法》，使尊重和保障人權的概念上升為國家根本大法的一項原則。這些發展變化深刻影響到中國外交工作的理念和重心的改變。中國外交加強了為中國公民利益服務的宗旨，進入了從“外交為國”到“外交為民”的新階段。

２００４年７月１９日，國務院召開會議，研究部署加強我境外人員和機構的安全保護工作，保護海外公民利益的問題第一次在政府高層集體討論。隨后，中國最高立法機關于８月２８日高票通過決定，批準加入《聯合國人員和有關人員安全公約》。此舉表明，中國正在加快立法進程，更好地保護日益龐大的海外人員群體的安全。外交部表示，支持并正在積極參與制定《關于制止核恐怖主義行為的國際公約》。

盡管存在著如領事保護有限、資金和人力上的不足等問題，以及難以掌握境外中國人的數字等困難，但外交部總結幾十年來領事保護工作中的寶貴經驗和教訓，借鑒其他國家領事工作的成功做法，經過不斷改革創新，針對領事案件頻發的情況，采取了一系列日常和應急的措施。

日常措施由各使領館實施，主要是對駐在國的華僑華人進行登記，以利于及時提供安全保護；加強與境外中國人的溝通，通過華人團體關心、支持境外中國人的發展。同時，中國駐外使領館還密切跟蹤駐在國的安全形勢，必要時發布安全警告。此外，中國國內相關部門也增加了有關防范出國風險的教育和培訓，比如外交部網站上就經常發布詳細的出國注意事項。

外交部還從五個方面采取措施來應對突發事件。第一，建立領事保護應急機制。在獲知突發性領事保護案件后，首先分析判斷事件的性質、類型及影響，如事件涉及中國公民或法人重大人員傷亡或財產損失，便迅速啟動應急機制，抓住有利時機對案件進行處理。該機制主要是：組成應急小組，制定工作計劃；確定聯絡方案，保障信息暢通；開設熱線電話，收集各方資訊；協調國內外有關單位共同展開工作。

第二，組建外交部內的應急機制。最近，外交部成立了專門負責處理重大突發領事保護案件的應急小組。主要工作就是在外交部內協調不同部門，快捷、高效地處理全球各地涉及中國公民的重大突發領事保護案件。它的設立使領事保護工作更加專業化，并充分調動所有可利用的資源和信息，使工作更有成效。

第三，成立涉外安全事務司。涉外安全事務司的主要職能為：執行我外交涉及非傳統安全領域的方針政策；主管有關調研工作；協調和處理相關涉外事務。

第四，提高外交部工作的透明度，加大公眾外交力度。截至目前，普通群眾已兩次應邀走進外交部，與李肇星部長等官員進行了交談，聽地區業務司領導介紹各司的職能。去年，沈國放副部長還就領事保護問題與網友進行了在線交流活動。突發事件發生后，外交部及時公布熱線聯系電話，并發布各種相關信息。

第五，２００４年１１月初，以外交部牽頭由多個部委組成了“境外中國公民和機構安全保護工作部際聯席會議”機制，協調處理相關重大事件。

以上舉措表明，我國處理突發事件的觀念已趨轉變，應對危機的意識在不斷增強，應付突發事件的反應能力也在不斷增強，“以人為本”的外交理念得到了充分地體現，“外交為民”已成為新世紀中國外交的標志。

任重而道遠

盡管采取了一系列措施，涉及中國人安全和經濟利益的事件仍時有發生，這說明領事保護工作仍然非常艱巨。

在有效應對突發事件的同時，中國政府還在探索預防性領事保護的新途徑，如進一步完善海外僑民登記制度，要求駐在國（特別是熱點地區）的中國人注冊登記，收集各國政治、經濟、法律、交通以及社會治安等方面的信息，主動向有關部門及各類出國人員提供這些信息，以減少領事案件的發生。

在解決近年來發生的一系列領事保護事件中，使領館都起了非常重要的作用，如駐阿富汗的孫玉璽大使、駐俄羅斯的劉古昌大使、駐伊拉克的前任孫必干大使和現任楊洪林大使，都為妥善解決一系列領事事件做出了積極的努力。

然而，領事保護工作任重而道遠。當前的恐怖主義活動很多是針對普通公民的。在恐怖和極端勢力屢遭打壓、活動空間不斷縮小的形勢下，恐怖分子只好借助非常規手段，為制造影響和撈取政治利益而不惜濫殺無辜，達到用其他途徑無法達到的目的。鑒于中國的國際地位和影響力，數量不斷增加的海外公民也就成為一些恐怖組織覬覦的對象。

中國人的國際形象和中國的國際形象是密切相關的，成功地維護數量巨大的海外中國公民的安全和利益，進而提升海外中國公民的總體形象，這對中國的大國形象、大國威望、軟權力和文化吸引力都有良好的促進作用。通過一系列事件，全世界都見證了中國營救人質的努力的成功。

由此可見，保護數量日益龐大的海外中國公民的任務很艱巨，弘揚“以人為本”外交理念的道路任重而道遠。