羅田縣委無常委

向　郢

１名書記和１４名委員

２００５年４月的一天，湖北省羅田縣委會議室里的氣氛有些緊張。全委會連續(xù)兩次開會，討論的都是同一個議題——治理河道砂船，但１５名委員的意見仍舊無法統(tǒng)一。河道上最近一年新增了幾十艘采砂船，當汛期來臨，河道水流不暢，造成洪災。在３月召開的黨代表大會年會上，沿岸群眾的意見通過黨代表的提案反映上來。全委會的意見分成兩撥，一撥主張汛期嚴禁開采，但另一撥則認為當?shù)匕傩栈I資購船不易，禁令一出，經(jīng)濟損失太大，只須依法管理就行。

“爭執(zhí)不下，最后，我急得拍了桌子。”縣委書記蔡德坤是主禁派，這是他調(diào)任羅田一年多來第一次發(fā)火。

書記說話不管用？這在傳統(tǒng)的權(quán)力運行模式內(nèi)幾乎不可想像。

“我是一票，其他委員也是一票，我這個書記當?shù)帽饶膫€地方的都辛苦。”蔡德坤２００３年６月走馬上任時，羅田已被省委組織部列為黨代會常任制改革的試點。

作為中組部的試點地，湖北省委組織部下發(fā)的試點文件這樣闡述：“進行黨代表大會常任制試點……本質(zhì)在于通過改革完善黨的領導體制、決策機制和監(jiān)督機制，轉(zhuǎn)變黨的領導方式，提高黨的執(zhí)政能力。”

羅田實行的委員制改革試驗，實際上包括了委員制和交叉任職兩個內(nèi)容：一是取消常委會，全委會每月召開一次至兩次，負責黨代會閉會期間全縣重大事項和干部任免等；另一個重大調(diào)整是縣委委員與縣的幾大班子交叉任職，縣委書記主持全面工作，５名副書記除了１名專職副書記和１名兼任紀委書記以外，其他３人分別擔任縣長、人大主任、政協(xié)主席，并都兼任黨組書記。余下９名委員，任副縣長２人，另外７人分別擔任重要部委的領導。

如此一來，縣里面就形成了“一個核心、三個黨組”的新權(quán)力格局。政府、人大、政協(xié)“三個黨組”對縣委負責，重大問題及時以黨組名義請示縣委，在體制上保證了縣委在同級各種組織和各項工作中發(fā)揮領導核心作用。

這種交叉任職還力圖改變過去同一項工作既有分管副書記又有分管副縣長，容易互相推諉扯皮的交叉管理現(xiàn)象。１５名委員除書記統(tǒng)領全局以外，余下委員都各自分管一塊，全縣的組織建設、意識形態(tài)、政法群團、統(tǒng)一戰(zhàn)線、武裝工作、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、招商引資等重點工作，全部由縣委統(tǒng)一分工。

這個被稱為“互相信任，互相諒解，互相支持，互相監(jiān)督”的集體領導模式，使得班子內(nèi)部成員的關(guān)系有了一些微妙的變化。

蔡德坤用“小心翼翼”這個詞來形容自己的工作狀態(tài)。除了要求“委員支持書記的工作”以外，也要求縣委書記“善于集中正確意見，始終置于全委會的監(jiān)督之中”。

“縣直機關(guān)有個副職職位，我想用一個人，人是年輕點，但我覺得很不錯。結(jié)果，還在醞釀階段，組織部按照條例審查就給否了。”蔡德坤說。

議事規(guī)則

就在常任制運行后的２００４年８月，縣里又頒發(fā)了《縣委全委會議事決策規(guī)則》、《書記辦公會議事規(guī)則》和《縣委全會討論決定干部任免事項暫行辦法》。

明眼人一看，這套議事決策程序要解決的是，如何用制度來限制“一把手”權(quán)力和慣于以議代決的書記辦公會。

“原來１１名常委，５名正副書記再加１個組織部長，肯定占大半”，“現(xiàn)在權(quán)力更集中了，１５個人中書記占６個，雖然沒有過半，但如果沒有程序制度約束，書記辦公會統(tǒng)一下意見，下來再找個別委員溝通一下，成了大多數(shù)，民主決策還是很難保障。”

然而，新制度規(guī)定全委會每月要召開一次至兩次，必須有三分之二以上委員到會才能舉行。討論日常性或?qū)ｍ椥缘氖马棧崆埃碧熘粒蔡焱ㄖ懻摏Q定重大事項要提前３天至５天通知。

“議”和“決”的范圍在兩個會議中被嚴格分開。按照規(guī)定，書記辦公會只能議事、定全委會的議程，大小事都要拿到全委會上來才能拍板決定。

會上，每位委員都要發(fā)表意見，表明自己的態(tài)度觀點并提出建議。一般事項進行口頭或舉手表決；決定重大事項，除了干部任免實行無記名表決外，一般實行記名表決，并把每個委員發(fā)表的意見記錄在案，作為事后評判委員決策能力的重要內(nèi)容。

當委員間出現(xiàn)分歧意見的時候，規(guī)則也不再傾向于“集中制”，要求“列為重大事項決策的議題”，如果再次議決時“發(fā)生爭論，雙方人數(shù)接近，除在緊急情況下必須按多數(shù)意見執(zhí)行外，應當暫緩表決，進一步調(diào)查研究、交換意見，待條件成熟后再表決”。

科學決策的內(nèi)容也體現(xiàn)在量化指標中，文件要求重大事項、重大問題決策前要認真咨詢專家，另外征詢黨代表的意見應不少于１／５。

這樣一個議事程序已經(jīng)少有破綻，但制度的設計者還考慮到了這樣一個環(huán)節(jié)：如果某個應該議決的議題被書記辦公會忽略了，沒有進入全委會的議程，怎么辦？規(guī)則還預留下了一條通道：在全委會上，３名或３名以上委員可聯(lián)名提出議題。

評議制下的監(jiān)督

２００５年１月２１日，黨代會年會最后一天，２００余名黨代表拿到了對縣里每個委員的評議票，上面列有“履行崗位職責及完成年度目標任務”、“落實縣委交辦工作”、“應對災情和突發(fā)事件”、“廉潔自律”等１０個方面的情況。此前一周，每個委員自己寫的述職報告就已經(jīng)發(fā)到黨代表手中。“就像在意學生對我們老師的評價一樣，他們彼此之間肯定還是有個比較的。”身為中學英語老師的黨代表徐慧芹說。

會后幾天，徐慧芹收到了常任制辦公室反饋回來的統(tǒng)計票數(shù)，各個委員所得的票數(shù)赫然在目：書記優(yōu)秀票１８９票，滿意票８票，名列第一，而最后一名干部的優(yōu)秀票只有１６０多票，另有不稱職票４票。

“過去誰能管得了干部？上級領導隔那么遠，代表又不管你，所以民間有‘說你行，你就行，不行也行一說。”常任制辦公室主任葉漢朝說，“要從制度上解決對上負責和對下負責相結(jié)合的問題，肯定要有評議制。”

“一開始爭議最大的也是這個。領導們一是擔心這個評議能不能取得實效，二是擔心能否公正客觀。怕平時工作得罪人怎么辦，把自己的官評掉了又咋整？”

但是，評議結(jié)果出來卻“非常客觀公正”，“最多和最少都在大家的預料中”，平時干事得罪人多的票數(shù)在中上，當“老好人”不干事的票數(shù)反倒最低。

評議結(jié)果作為考核委員政績的重要依據(jù)，文件明文規(guī)定，不稱職票達到３０％的要引咎辭職，不稱職票達到５０％的，立即提交黨代會進行罷免表決。等到屆中的信任投票，如果不滿意票超過３０％的領導班子，必須寫出書面整改報告，對個人而言，不信任票達到１／３的，必須責令辭職。

黨代表的說法更具體：“那幾天，票數(shù)低的人，一下子就變謙虛了，跑基層也跑多了”；“當官當?shù)氖敲孀樱睌?shù)高，腰桿都直；要是票數(shù)太低了，就算不罷免，當?shù)靡矝]味道啊。”

縣紀委的信息更為準確地反映了這個“緊箍咒”的厲害。“這一年多來，申報重大事宜的起碼翻了一番。某個局長的女兒要結(jié)婚，他提前來申報說有幾輛車接送，辦幾桌，結(jié)果紀委派人核查，確實沒有動用一輛公車。”

“干部沒有‘保險箱了。”紀檢干部胡立春的看法是，“原來大吃大喝、請客送禮夠不上紀檢處分標準，沒政績也混得下去。但是，現(xiàn)在如果黨代表意見大了，投你不信任票，或者聯(lián)名要求撤換，南郭先生就混不下去了。”

黨內(nèi)管理體制再造

“委員制試點的實質(zhì)是縣級領導體制的一次再造，盡管羅田的改革還有著諸多理論問題尚待爭論。”縣委組織部長黃智敏的體會是，“關(guān)鍵是常委變成委員以后，權(quán)力來源有了變化，‘代議的意味濃了，連帶著決策思維也變了，成了一次‘還權(quán)的試驗。”

而縣委宣傳部副部長張振的說法是：“黨代表選出來還要評議打分，跟任命的肯定不一樣，以前兩眼向上，現(xiàn)在至少是一只眼睛看下面了”；“過去重形象工程、路邊工程，現(xiàn)在弄的都是水泥公路進村、人畜飲水這些群眾家門口的事。”

“每年開年會都要評議，委員就會被逼得要不停地做事情。這是一個潛移默化的東西，跟交通規(guī)則一樣，開始是強迫，慢慢就習慣成自然了。”張振的看法是，“政治改革有多種形式，關(guān)鍵還要看選出來管理地方事務的人有沒有為民辦事，辦了，才是真正為人民服務。”

（金衛(wèi)東、梁衍軍、孫芹薦自《南方周末》 本刊有刪節(jié) ）