當前我國“城市經營”實踐的本質及改革建議

劉震民　張　潔

一、當前我國的“城市經營”實踐

加大城市基礎設施的有效供給必須有充足的資金來源，但是長期以來，我國的城市基礎設施投資主要是靠財政撥款，而地方政府財力嚴重不足，為彌補財政資金的不足，地方政府逐步走向公共資源的市場化道路，通過公共資源的市場化運作來發展城市基礎設施，這就是自上世紀90年代中后期在我國掀起的“城市經營”浪潮。隨著“城市經營”實踐在我國城市深入展開，其弊端也日益凸顯:

（一）城市基礎設施價格體系不合理，福利性定價與壟斷高價并存，阻礙了市場機制的發揮

長期以來，我國把城市基礎設施被當作社會公益性福利事業來辦，片面強調城市市政公用設施的公益性和福利性，實行低價或無償提供政策，只強調其公共服務性質，不認識公共服務也是社會經濟活動，因此虧損都由國家進行貼補，使大量的城市基礎設施產品如水、公共交通等的價格背離和低于價值，造成的直接后果是：一方面企業經營虧損，靠政府補貼維持經營，地方財政不堪重負，企業缺乏自我生存和發展能力；另一方面價格信息扭曲，不能如實體現供求關系，客觀上縱容了對資源的浪費和對環境的破壞。另外一個極端是城市基礎設施產品的壟斷高價。城市基礎設施屬于公共物品，必須實行普遍服務制來保證窮人也能夠享受基礎設施服務。而近年來我國城市基礎設施以犧牲市民的福利水平為代價換取政府收入的增加，必然使市場化經營的效果大打折扣。

（二）地方政府嚴重越位導致的行政壟斷難以打破，競爭機制沒有形成

在上世紀90年代以來的城市基礎設施建設中，由于各級財政資金有限，銀行也在進行改革，依靠城市政府很難再貸款，使得一些城市開始嘗試組建各種國有企業或公司，如城市建設投資公司、城市自來水集團公司、城市燃氣公司等，由于這些公司大多是由政府直接出資建立或干脆由隸屬于原行業主管部門的國有企業通過改制建成，這就帶來了兩個問題，一是這些公司的公司治理結構不很完善，造成經營中的效率難以得到有效的提高；二是這些公司并沒有與相關主管部門進行徹底的脫鉤，仍然帶有濃厚的政府色彩，使得在該行業中一般的非國有公司很難與之進行平等的競爭，充分競爭機制并沒有形成。

（三）政府缺位嚴重

政府不僅存在嚴重越位，同時由于我國政府扮演角色的模糊，政府缺位現象也嚴重。如：許多城市政府對于城市基礎設施只重籌資建設，而忽視對于建后的經營效益的關注，對于一些基礎設施運營中出現的違背社會效益的現象缺乏相應的管理措施，這是典型的政府缺位的表現。據報道，2004年7月13日國務院六部門在對全國532座污水處理廠的檢查中發現，有275座非正常運行，占51．7％；其中，43座基本沒有正常運行，占8.1％；運行負荷不足30％的121座，占22.7％；出水水質超標的111座，占20.9％，平均超標天數為152天。

二、“城市經營”的理論基礎

“城市經營”是對公共物品進行市場化運作，其理論基礎是公共經濟學中關于城市公共物品的性質的基本理論內容。傳統上，城市基礎設施屬于公共物品，必須由政府提供。其原因是公共物品的非競爭性和非排他性。公共物品的非競爭性意味著同一單位的公共物品可以被許多人消費，它對某一人的供給并不減少對其他人的供給。這里包含兩方面的含義：一是邊際生產成本為零，即增加的消費者引起的邊際生產成本為零。二是邊際擁擠成本為零，每個消費者的消費都不影響其他消費者的消費數量和質量，這種產品不但是共同消費的，也不存在消費中的擁擠現象。按照帕累托最優所要求的價格等于邊際成本的資源有效配置原則，這些產品應該免費提供，即由政府提供。而公共物品的非排他性指的是由于排他成本高昂，公共物品一旦提供給某些人，就不能阻止另外一些人從中受益。這樣，每個人都相信他付費與否都可以享受公共物品的好處，那么，他就不會有自愿付費的動機，而傾向成為“免費搭乘者”(FreeRider)，從而公共物品的投資無法收回，使得沒有任何廠商愿意對公共物品產生投資激勵，從而導致公共物品的供給不足，并帶來效率上的損失。市場機制不能有效地提供公共物品，公共物品只能由政府提供，利用財政機制對公共物品進行生產資源的有效配置。所以純公共物品的非競爭性和非排他性決定了其必須由政府提供。如國防、天氣預報以及綠地等。

然而，城市基礎設施大部分并不同時具有非排他性和非競爭性，還有不少公共物品只具有這兩個特性中的一個。從這個意義上而言，公共物品又可以劃分為排他的公共物品和競爭性的公共物品兩類。對于能夠排他的公共物品而言，雖然消費是非競爭性的，但在技術上卻可以排他。如公園、橋梁、煤氣廠、地鐵、輕軌、自來水廠、垃圾焚燒廠等，就是典型的“準公共物品”。由于這類物品具有顯著的外部利益，所以一般需要政府提供。但由于這類產品又具有很強的排他性，故可以將“免費搭車者”排除在受益范圍之外，因而其收益可以定價，供給成本也有望得到補償，這就使市場化的提供方式成為可能。

對于競爭性公共物品而言，在未出現擁擠現象之前，大家可以同時享用互不影響，從這一點看具有公共產品性質。但當達到擁擠點之后，吸納一個額外消費者的邊際成本不為零，人數過多或擁擠將降低現有消費者的收益。這是由于隨著經濟的發展與需求的急劇擴大，一些過去還具有非競爭性的公共物品，已經出現了相當程度的競爭性。如隨著我國水資源危機的日益加劇，其競爭性已日益顯著。再如，隨著經濟的發展，城市道路的擁擠程度日益加劇，這使得過去的純公共物品已經變成了準公共物品。

由以上公共經濟學中公共物品的兩個基本特征可以得出，公共物品的非競爭性和非排他性并不是絕對的，隨著市場需求的擴大，以及收費機制作用的發揮，公共物品的非競爭性向競爭性演變，而其非排他性也可以通過收費機制來進行排他，即大部分的公共物品逐步具有準公共物品的性質，而城市公共物品大部分具有地域性的特征，其準公共物品的特征也比較明顯，因此可以通過市場化的方式來進行經營和管理。

三、對當前我國“城市經營”的改革建議

（一）規劃是前提

城市基礎設施采用市場化經營，而市場行為常會導致發展的無序，為了追求局部利益的最大化而忽視整體的發展利益。城市規劃則恰好是從城市的整體利益出發，通過對城市發展狀況準確把握，科學地分析和確定城市未來的發展方向和目標，同時城市未來發展的空間布局進行合理的安排和部署。它是一切城市建設活動的標準和依據。只有在城市規劃的指導下，才能保證其最終目標的實現。

（二）完善相關法律法規，加強對微觀企業的規制

當前我國城市基礎設施的市場化經營，實際上是計劃經濟向市場經濟的過渡，必然涉及許多敏感、有爭議的問題特別是涉及公私合作、政企分開等一些深層次的問題，必須嚴格地遵循法制，同時要使已有的行為盡量規范化、法制化。同時在多方主體參與城市基礎設施的建設的過程中，即放松進入規制的同時，政府要加強對這些微觀主體的質量規制和價格規制。

（三）進行純公共物品和準公共物品的區分，確定可以市場化經營的城市基礎設施項目

“城市經營”是對城市公共物品的市場化運作，為此，需要對公共物品進行分類，只有具有準公共物品性質的公共物品市場機制才能得以發揮。

（四）多方競爭、平等參與城市基礎設施的經營

多方參與城市基礎設施的經營意味著將市場化機制引入，打破政府壟斷經營城市的公共服務。中國當前城市基礎設施的市場化經營的最主要問題是政府角色不清，政府越位干預經濟運行，缺乏多方參與機制，雖說也吸引了大量資金，但是這些社會參與仍然是附屬的形式，很難形成真正的競爭參與格局。這種競爭不單是指市場的競爭，在這種市場主體平等競爭的格局下，政府的角色和職責就變成了競爭機制發揮的保障者而不是經營者。