關于河南、河北兩省擴大部分縣（市）管理權限的調研報告

左　昭　楊　亮　郭上安　王力軍

為了促進縣域經濟發展，浙江、湖北、山東、河南、黑龍江、河北等省均采取了向縣級擴權的政策。上述各省的實踐表明，向縣級下放部分管理權限，尤其是經濟管理權限是增強縣域經濟整體實力、加快縣域經濟增長速度行之有效的手段之一。為了詳細了解和學習兄弟省區縣域擴權工作的經驗，根據自治區領導的指示，內蒙古發展和改革委員會、內蒙古政府調研室、內蒙古法制辦、內蒙古經濟社會發展研究中心組成聯合調研組于2005年5月17日至23日赴河南、河北兩省就兩地開展擴大縣（市）管理權限試點工作的情況進行學習考察。現將有關情況報告如下：

一、兩省擴大部分縣（市）管理權限的基本情況

（一）擴大部分縣（市）管理權限、促進壯大縣域經濟的協調發展，是兩省的工作重點

兩省認為，實行擴權強縣，是深化行政管理體制改革的必然要求，是加速城市化進程的有效途徑，是推進縣域經濟發展的重要舉措。河南、河北在啟動這項工作前，都認真學習研究了浙江、湖北、福建、遼寧等省的經驗。河南省起步于2003年，2004年5月19日下發了《河南省人民政府關于擴大部分縣(市)管理權限的意見》。河北省借鑒河南省經驗于2004年6月開始準備，2005年下發了冀政[2005]8號文件，2月正式啟動。河南省分兩個層次選擇35個縣（市）擴大管理權限，占全省109個縣（市）的32%。其中第一層次5個縣（市）享有80項擴權，第二層次的30個縣（市）享有71項擴權。河北省確定了22個擴權縣（市）賦予62項經濟和社會管理權限，擴權縣（市）占該省136個縣（市）的16%。目前，兩省賦予試點縣（市）管理權限基本到位，河北省雖今年初啟動，但行動快、力度大，各界反映也很好。

（二）選擇對部分縣（市）擴大管理權限的基本原則

1.堅持能放的都放，依法行政。河北省提出，這次擴大管理權限的基本原則是：“責權統一、重心下移、能放都放、依法合規”逐步做到除國家法律、法規有明確規定的以外，原需經設區市審批或管理的，原則上變為由擴權縣(市)自行審批、管理，報市備案；原需經市審核、報省審批的，原則上變為由擴權縣(市)直接審核、報省審批，報市備案。對國務院有關部門文件規定須經設區市審核、審批的事項，采取省、市政府委托和授權等辦法放權。擴權縣(市)取得相應的管理權限后，同時承擔與管理權限對等的責任。

2.擴大管理權限首先在部分縣（市）進行試點，然后逐步推開。廣東、浙江采取對所有縣（市）擴權，湖北、江西、安徽采取省財政直管縣（市），河南、河北則采取先選部分縣（市）擴權試點，而后逐步推開。在選擇部分縣（市）試點時，河北提出四個方面考慮因素：一是縣（市）綜合實力。支持部分經濟條件較好的縣（市）加快發展，成為名副其實的經濟強縣（市）。支持一批中心縣（市）加快發展，帶動周邊；二是城市合理布局。既與城市發展規劃體系相銜接，近期又有明顯的成長性，未來能夠發揮區域輻射帶動作用；三是發展潛力。主要是對經濟欠發達地區，但有產業特色和資源優勢的縣（市），進行深度開發，使其盡快發展壯大；四是地區統籌兼顧。每個設區市至少有一個試點縣（市）。綜合上述因素，河北省確定辛集市等22個縣(市)為第一批擴大縣（市）管理權限試點。

3.按照公平合理、不擠不占、協商一致、雙方認可的原則，做好相關工作。河北省規定：在財力分配上，總的原則是維持原有財力分配格局，妥善處理好省、設區市、擴權縣（市）的財政分配體系。從2005年1月起，按照2004年設區市從擴權縣（市）凈得財力，沖抵設區市2004年用本級財力安排的對擴權縣（市）的轉移支付、專項補助和其他經常性補助后余額為基數，余額為正數的由擴權縣（市）每年定額上解省，省定額補助設區市；余額為負數的，按其絕對數由設區市每年定額上解省，省再如數補助給擴權縣（市）。

4.堅持統一的行政區劃。擴權不是行政區域的分割，是在維護整個設區市統一行政管理的前提下的擴權，不是分家，也不是并立。擴權縣（市）的經濟發展仍然是設區市的一個組成部分，擴權縣（市）所有報表在報省的同時仍要抄報設區市，統計仍要納入整個設區市的范疇。跨區域的基礎設施建設仍要設區市統一規劃，如交通、水利規劃，要維護規劃的統一性，不能人為造成新的分割。設區市仍要繼續對擴權縣（市）給予支持，加強對擴權縣（市）經濟社會發展的領導，不能厚此薄彼。

（三）擴權的主要內容

河南、河北兩省擴大部分縣（市）的管理權限，歸納為十一項：

1.計劃直接上報。擴權縣(市)的國民經濟和社會發展年度計劃、中長期規劃、專項規劃以及各業務部門的專業計劃，由縣(市)有關部門直接向省有關部門上報、銜接，同時抄報該縣(市)所在設區市有關部門。省有關部門對擴權縣(市)的有關指標直接進行平衡，并在其所在設區市名下以“其中”形式列出。

2.財政直接結算。擴權縣（市）財政體系直接對省。涉及擴權縣（市）體制上解（補助）基數、體制改革收支基數的核定、稅收返還、轉移支付、財政補助、資金調度等事項，由省財政直接對擴權縣（市）辦理。設區市不再分享擴權縣（市）收入，擴權縣（市）收入除按現行財政體制上繳中央、省部分外，其余全部繳入本級金庫。擴權縣（市）的財政報表在上報省時，同時上報所在設區市。

3.經費直接安排。省有關部門向設區市劃撥各類事業費、交通規費及其他建設資金、預算外返還資金、福利救濟資金、科技計劃項目經費等資金時，凡按規定擴權縣(市)應當享有的，一律在所在設區市名下以“其中”形式直接向擴權縣(市)劃撥。部分收費由擴權縣（市）組織征收，直接上繳省國庫，部分資金由擴權縣（市）直接向省申請。

4.稅權部分調整。兩省就稅權部分調整都作了明確規定。如營業稅減免，河南省規定50萬元以下由擴權縣（市）直接審批，河北省規定營業稅、資源稅、土地增值稅等政策性減免事項，比照所在設區市的管理權限由擴權縣（市）審批；所得稅的減免，兩省都規定100萬元以下由擴權縣（市）審批；處理財產損失、申報稅前虧損，河南省規定300萬元以下，河北省規定國稅征管戶3000萬元、地稅征管戶1000萬元以下，國產設備額的40%抵免企業所得稅審批，河南省規定由擴權縣（市）直接報省，河北省規定納稅人技術改造單個項目總投資額，國稅征管戶3000萬元以上、地稅征管戶2000萬元以上的，由擴權縣(市)稅務部門直接核報省稅務部門審批等。

5.項目直接申報。凡不需要國家、省、設區市出資或平衡建設條件的政府投資項目(不含黨政機關辦公樓和培訓中心)，均由擴權縣(市)投資主管部門按照建設程序自行審批；需報送國家和省投資主管部門審批的政府投資項目， 由擴權縣(市)投資主管部門按照建設程序直接向省投資主管部門申報，并抄報所在設區市投資主管部門。

6.用地直接報批。擴權縣(市)國土規劃、土地利用總體規劃的編制、修編和調整，由擴權縣(市)政府直接報省政府審批、報省有關部門備案，同時抄報所在設區市有關部門。

7.證照直接發放。擴權縣(市)有關部門直接核發所在設區市權限內的各類證照(國家法律、法規明確規定由設區市發放的證照除外)。主要包括經營性收費、商務、質量技術監督、工商行政管理、建設、交通、農業、林業、水利、科技、教育、食品藥品監督管理、衛生、文化、體育、旅游、民政、勞動用工、社會保障等方面的證照。屬于省有關部門發放的證照和批準的事項，一律由擴權縣(市)有關部門直接向省有關部門報批核準，抄報所在設區市備案。

8.部分價格管理權限下放。縣以下電廠非上網電量的電價，縣域內省價格主管部門管理之外的游覽參觀點門票價格，城市供水價格、污水處理費收費標準，廉租住房租金、公有住房租金，經濟適用房價格、公有住房出售價格、房屋重置價格、城市房屋拆遷補償價格，建制鎮環境衛生及垃圾清運服務價格，建制鎮集中供熱價格，縣域內液化氣最高零售價格，有線電視安裝費、收視費，殯葬服務價格，縣內保安服務價格、中小學印刷廠為學生提供作業本、學習資料價格，高中住宿費、取暖費，出租車運價，運輸企業集約經營服務費，車站、旅游景點及各類暫扣車輛停放服務費，授權擴權縣(市)制定。

9.統計直接發布。發布分地區統計資料時，將擴權縣(市)的主要統計數據在所在設區市名下以“其中”形式列出。

10.政策直接享有。今后省政府及其有關部門依據法律、法規和行政管理的實際需要，委托設區市政府及其有關部門代行的管理權限，擴權縣(市)原則上同時享有。國家和省在經濟社會發展和國民經濟管理方面新制定的各項政策，包括經濟管理體制改革中新確定的管理權限劃分，凡所在設區市享有的，擴權縣(市)原則上均直接享有。

11.信息直接獲得。省政府召開的綜合性會議、省政府各部門召開的專業性會議、發放的各類文件、指導工作的各類信息，凡是所在設區市參加或享有的，均擴大到擴權縣(市)。

二、河南、河北兩省擴權工作中存在的問題和啟示

（一）存在的主要問題

1.有的擴權縣（市）對擴權意義認識不到位。多數擴權縣（市）心有顧慮，擴權后既高興有些權限直接對省，又怕得罪所在設區市，怕得不到設區市原有的支持，如項目配套資金等。因此本應直接向省申報的事項卻同時向所在設區市申報，形成“一文兩報”。有的設區市支持不夠，使擴權縣（市）進退兩難，由原來的一個“婆婆”，變為兩個“婆婆”。

2.部分擴權縣（市）直接對省后，普遍感到工作機構、人員數量、人員素質跟不上，影響了部分職權的有效運行。需要增加人員，加強培訓，提高業務素質，盡快適應縣（市）直接對省的業務銜接。

3.省直部門由原來的直管十幾個設區市，現在變成30-50個設區市和擴權縣（市）。河南省由原來直管18個設區市，到現在直管53個設區市和擴權縣（市）。河北省由原來直管11個設區市增加到直管33個設區市和擴權縣。加之擴大縣市管理權限涉及到省直和設區市兩級各二十多個部門，幾乎涵蓋了經濟的所有部門，其中有不少是國家垂直管理部門。增加了工作的難度和督促檢查的困難。

4.由于涉及到設區市的切身利益，有的設區市的職能部門對擴權縣（市）指導放松，需要由設區市提供配套資金的項目，設區市態度消極，個別經濟強縣還有被“盤剝”的現象。

5.還有許多需要進一步完善的地方。如缺乏統一領導和組織機構，因此難以很好協調設區市和各部門的工作關系，此外如何建立對擴權縣（市）有效的考核和監督機制也是一個亟待解決的問題。

（二）河南、河北兩省擴大縣域管理權限的實施經驗

1.各級領導高度重視是推行擴權措施的重要保證。河北省規定每位省長每年親自主抓五項工作。擴權強縣工作由省長季允石親自掛帥領導，并于2005年2月4日召開全省擴權強縣會議，安排部署擴權政策推行事項。各設區市、擴權縣均由第一把手親自主抓這項工作，并做了相應的機構設置、職能調整方面的工作。

2.充分調研論證，保證擴權政策措施的前瞻性、可行性、合理性、協調性。兩省在擴權政策出臺前均進行了大量的調研工作，主要在以下幾方面：（1）幾個先行省的經驗；（2）相關行業廳局的意見；（3）設區市的意見和建議；（4）擴權縣的意見和建議。經過調研，可以有效避免決策失誤、政策偏差。

3.督促指導擴權縣配套政策的銜接和細化,盡快制訂本地、本部門的具體實施方案,并報省政府批準后實施。

4.加強相關廳局和擴權縣有關部門的培訓，提高相關人員的業務水平。據河北省發改委體改處劉萬玲處長介紹，河北省發改委春節剛過即召集有關處室專題研究布置擴權強縣工作，目前已對照冀政[2005]8號文件，對涉及本部門的六項28條擴權事項，制定出具體實施方案下發全省執行；舉辦了兩期擴權縣（市）有關人員培訓班，培訓240 余人；按照文件要求開始辦理擴權縣（市）有關審批事項，避免產生工作脫節；督導省直有關部門盡快制定實施辦法，對上報的實施辦法進行了核評。目前，已對省財政廳等25個廳局的實施辦法進行核評。

5.加快推進擴權縣（市）機構改革。先行啟動擴權縣（市）機構改革，理順機構設置，以適應擴權工作要求。河北省適應放權后的工作要求，進行了整合機構和人員。平山縣為了適應擴權強縣的工作需要，對政府相關部門的工作體制、工作機制、人員組織等各個方面進行了調整和理順，對內設機構該增的增、該減的減、該并的并，人員不足的提出增人計劃，在全縣范圍內擇優選配。目前，縣政府的34個部門新增和調整機構23個，涉及人員89名，初步實現了與省直部門在工作機制和工作機構上的對接。

三、幾點建議

根據赴河南、河北兩省調研的情況，同時借鑒浙江、福建、湖北、湖南、安徽、廣東等省的成功經驗，自治區可考慮在條件成熟時選擇部分旗縣市進行擴大管理權限的試點。

1.在深入調查研究的基礎上，按照“先行試點，總結經驗，逐步推開”的原則，選擇15個左右旗縣（市）作為自治區第一批擴大管理權限的試點。

2.選擇擴大旗縣（市）管理權限試點遵循以下原則：一是目前經濟實力雖不強，但有對外常年通商口岸，可形成自治區向北開放的重要產品流通和加工基地的邊境旗縣，如額濟納旗（依托策克口岸）；二是需要國家大力扶持發展的鄂溫克、鄂倫春、莫力達瓦三個少數民族區域自治旗；三是經濟實力強，又不在盟市中心城市發展范圍，可望成為中心城市的旗縣（市）；四是重要的資源開發和輸出旗縣；五是考慮區域的協調發展。

3.擴權的具體內容，可參照河北省的11項62條，結合自治區實際提出我區的擴大部分旗縣（市）管理權限的意見。

4.成立由自治區領導掛帥，自治區有關部門參加的擴大部分旗縣（市）管理權限試點工作領導小組統籌全區的擴權強縣工作，領導小組下設辦公室（可設在自治區發展改革委），負責擴權強縣的組織協調工作。

5.建立擴大縣域管理權限改革的信息平臺，加快發展電子政務建設。自治區政府辦公廳、自治區區直有關部門要盡快搭建與設區市同等的信息平臺，支持擴權縣（市）的信息網絡建設，保證政府信息暢通。

6.政策延續、特事特辦。河北省擴權強縣政策出臺后，個別設區市的原有政策在實施上出現了問題。例如，通過增量調整對困難縣進行轉移支付的做法難以繼續。經濟實力較弱的擴權縣（市）擔心設區市財政等方面的支持會減少，經濟實力較強的擴權縣（市）擔心設區市另眼相待，等等。為了避免上述情況在內蒙古自治區下一步改革過程中出現，建議按照“政策延續、特事特辦”的原則謹慎推行。即，設區市原有的政策不變，自治區從擴權縣財政收入增量部分按系數調節劃撥設區市作為補償。一些涉及民族區域自治和計劃單列市特殊政策的事項特殊辦理。自治區主管部門負責協調溝通、統一意見，并加強有關政策法規的培訓。

7.加快推進擴權縣（市）機構改革。先行啟動擴權縣（市）機構改革，理順機構設置，以適應擴權工作要求。

8.建立省擴權強縣工作領導小組。擴權強縣工作涉及部門多，矛盾多，錯綜復雜，解決起來難度很大。為加強對擴權強縣工作的綜合協調、督查和指導，建議成立以自治區政府領導為組長，自治區發改委、自治區財政廳、自治區建設廳、自治區國土資源廳、自治區地稅局等有關部門為成員的擴權強縣工作領導小組，辦公室設在自治區發改委，統籌協調和推進全區擴權強縣工作。

9.進一步充實完善擴權政策。要繼續搞好跟蹤調研，在廣泛征求省、擴權縣（市）意見的基礎上，進一步充實完善擴權強縣政策內容，以確保擴權強縣工作健康有序進行。