伊拉克憲法草案通過全民公決意味著什么

張建衛

10月25日，伊拉克獨立選舉委員會宣布，在15日舉行的全民公決中，憲法草案以78％支持、21％反對的高支持率獲得通過。該憲法草案將成為伊戰后首部永久憲法。伊政府和什葉派、庫爾德人對公決結果表示滿意，遜尼派對公決結果提出質疑。美國、歐盟和聯合國等紛紛表示歡迎，稱這是伊邁入民主和穩定進程的重要一步。

涉險過關，伊美慶幸

此次伊拉克憲法草案表面看是獲得高票通過，而實際上是涉險過關。按照伊臨時憲法規定，如果有3個省2/3選民投票反對，憲法草案將被否決。公決結果表明，此次伊民眾投票熱情較高，投票率超過1月30日的全國大選，達到63％。但是，什葉派、庫爾德人和遜尼派對憲法草案的態度截然相反，什葉派和庫爾德人堅決擁護，而遜尼派則全力反對。在伊全國18個省中，什葉派和庫爾德人控制下的14個省，投票支持憲法草案的選民占壓倒多數，其中有12個省的支持率超過90％。與之相反，在遜尼派人口占優的4個省中，安巴爾和薩拉赫丁兩省分別有97％和81％的選民表示反對，尼尼微省的反對票盡管沒有達到臨時憲法規定的2/3，也有55％，而迪亞拉省反對憲法草案的選民也將近半數。形勢之嚴峻可見一斑。反對憲法草案的21％，與遜尼派在伊總人口中的比例大體相當，這不能不說明問題。正因如此，伊憲法起草委員會成員、遜尼派政黨“全國對話委員會”發言人穆特拉克對公決結果表示質疑，稱“我們有證據顯示，在尼尼微省有81％的選民對憲法投了反對票，在迪亞拉省的反對率為75％”。但是，不管遜尼派如何反對，憲法草案獲得通過已不可改變。

伊此次憲法草案全民公決的意義非同尋常，對伊美當局來說尤為重要。根據伊臨時憲法和美為伊制定的戰后政治重建計劃，如果憲法草案在全民公決中獲得通過，2005年年底前，伊將舉行全國大選，選舉產生正式議會并成立正式政府，結束過渡期。如有3個省2/3選民否決該草案，將解散過渡國民議會和政府，伊政治進程將退回到今年1月 30日大選前，一切從頭再來。這不僅將使伊政治經濟重建無法按時完成，過渡期延長，直接威脅什葉派和庫爾德人的既得利益，而且將對布什政府的對伊政策、美在伊駐軍計劃、布什總統每況愈下的支持率乃至“大中東計劃”的實施產生更多負面影響。這是伊過渡政府、過渡國民議會、什葉派、庫爾德人和布什政府都不愿看到的。憲法草案的通過令伊美當局松了一口氣。

一波三折，分歧嚴重

永久憲法決定伊未來政治架構，直接關系各派切身利益，對伊今后政治、經濟、社會等各個方面都將產生重大影響。因此，制定憲法草案并對其進行全民公決，是今年1月30日選舉產生的伊過渡國民議會和4月組建的過渡政府的中心任務，也被美視為是伊戰后政治進程一系列安排中最為關鍵的一步。圍繞制憲和公決，伊各派明爭暗斗，錙珠必較，布什政府也密切關注，暗中施壓。什葉派和庫爾德人利用在1月大選中贏得的優勢，動用政治、經濟等各種資源，控制了憲法起草委員會。遜尼派因抵制大選，在議會和政府中明顯被邊緣化，基本喪失政壇發言權。5月初，過渡國民議會任命了由55名議員組成的憲法起草委員會，遜尼派代表僅占其中的2名。在遜尼派表示將抵制全民公決后，什葉派和庫爾德人在美施壓下，經過各方長時間艱苦談判，最終同意增加15名遜尼派代表。綜觀整個制憲過程，基本由什葉派和庫爾德人控制，遜尼派在其中顯得勢單力薄。在聯邦制、自然資源分配、如何對待復興黨人、伊拉克的阿拉伯屬性、伊斯蘭教地位等問題上，遜尼派與什葉派、庫爾德人分歧嚴重：什葉派和庫爾德人堅持伊實行聯邦制，并主張境內的石油探測、開采、生產和出口權均歸地方所有，遜尼派表示反對；什葉派要求徹底清算復興黨人對該派民眾犯下的“滔天罪行”，由于原復興黨成員多為遜尼派人，遜尼派擔心這將導致針對本派的大規模報復行動因而堅決反對；遜尼派要求憲法規定伊拉克是阿拉伯國家成員，但庫爾德人堅持伊拉克的阿拉伯地區是阿拉伯國家的組成部分；什葉派和遜尼派要求將伊斯蘭教作為國家立法基礎，什葉派甚至要求確定本派最高領袖在政治中的作用，但庫爾德人反對這一提議。在這些關鍵問題上，各方展開激烈較量，互不相讓，致使制憲進程一波三折，憲法草案遲遲不能如期出臺。雖經美多次做工作，憲法起草委員會在數次延期后，最終勉強提交議會的文本也始終未能得到遜尼派的同意。8月28日，議會中的什葉派和庫爾德領導人不顧遜尼派強力反對，在各派對憲法草案條款存在巨大分歧的情況下，未經議會表決即宣布將其直接付諸全民公決。隨后，為防止憲法草案被否決，10月初，什葉派和庫爾德議員又重新解釋臨時憲法，將“選民”定義為“登記選民”，使憲法草案被否決的可能性幾乎消失。此舉招致遜尼派領導人極度不滿，號召選民投票否決。在聯合國和美國的干預下，伊議會最終恢復了臨時憲法中的原有規定，全民公決最終得以如期順利舉行。

矛盾加劇，隱患重重

憲法草案的通過，為伊在12月15日舉行新的議會選舉奠定了基礎，也使伊政治進程又向前推進了一步。但伊制憲及公決過程并未如美國和國際社會所希望的那樣，達到實現全國和解、促進民族團結的目的，反而加劇了各派間的分歧與矛盾。伊憲法草案倉促出臺，包容性、代表性均差強人意，最終文本雖對遜尼派的關切有所照顧，但主要還是體現什葉派和庫爾德人的意志。什葉派和庫爾德人的現有地位優勢和未來政經利益得到憲法保障將進一步鞏固，遜尼派基本否定憲法草案，力阻其通過公決未能如愿，不滿和對立情緒繼續上升。按照各方在公決前達成的妥協，12月正式議會選舉產生后，將組建一個委員會，在4個月內提出憲法修改意見并提交議會表決，兩個月后再對修改意見進行全民公決。圍繞議會選舉、政府組成及修改憲法，各方較量將更趨白熱化。什葉派和庫爾德人將利用手中各種資源，乘勝追擊，擴大戰果；遜尼派迫于現狀，不得不反思和調整政策，協調內部立場，在夾縫中求生存，最大限度地維護自身利益；伴隨著伊各派間激烈的政治較量，伊過渡政府官員忙于謀劃自身未來，無暇也無心開展大規模重建；受遜尼派反對憲法草案情緒的刺激，反美武裝和激進組織仍將繼續活躍。就在公決結果正式公布不久，巴格達即發生針對外國記者的連環爆炸案，這表明，憲法的通過不僅難以從根本上改善伊持續惡化的安全形勢，相反可能使之雪上加霜。從目前看，即使美伊聯軍加大打擊力度，各種抵抗和暴力活動也難以禁絕，伊局勢動蕩正呈現長期化趨勢。

另一方面，雖然永久憲法仍可能進行修改，但在聯邦制等關鍵問題上，什葉派和庫爾德人向遜尼派讓步的可能性不大。隨著聯邦制的施行，伊很可能出現一分為三的分治局面。什葉派和庫爾德人將分占南北，控制伊主要石油產區。庫爾德人實力繼續增強，分離傾向日趨公開；伊什葉派翻身做主，借助與伊朗關系，在地區的影響大增；遜尼派受南北夾擊，資源缺乏，處境艱難。可以說，新憲法將從根本上改變伊傳統形象，顛覆伊原有政治架構和力量格局，伊國家統一、政治穩定與民族團結將面臨嚴峻挑戰。

庫爾德人在伊高度自治并謀求獨立、什葉派坐大，已令伊鄰國和地區有關國家憂心忡忡，伊此次憲法公決通過后，將促使其加快調整對伊政策。與此同時，受在伊推行民主“成功”的刺激，布什政府將繼續強力推行“大中東民主計劃”，地區國家面臨的壓力更大，地區形勢將更加復雜多變。

（本文責任編輯：劉萬鎮）