縣委書記掃大街與公共服務的提供

[案例]

縣委書記親自掃大街以治理城市衛生

為了讓城市告別“臟、亂、差”，力爭用3年時間讓確山獲得“省級文明縣城”的稱號，河南省駐馬店市確山縣委、縣政府制定了一項措施，全縣各個機關干部職工都要上街清掃衛生，包括縣委書記在內的主要領導帶頭每天早上上街掃地。此舉動剛一出臺，就引起了全縣干部群眾的質疑。但是這項活動在確山縣已經堅持開展了整整一年，全縣各單位共出動56450人次進行衛生大清掃，使城區面貌得到了明顯改善。據確山縣政協副主席殷劍介紹，自從2004年10月26日開完創建省級衛生縣城的動員會后，確山縣的主要領導就按照劃定的衛生責任區域和值班表，堅持和干部職工一起打掃衛生。縣委書記只要在家，每天清早都會騎車到街上看衛生清掃情況。領導干部的帶頭起到了很好的表率作用，現在，各個機關單位，無論是主要領導還是一般職工，都形成了一種自覺行為。

“從去年10月26日開始，我們已經掃了一年的大街了，都是5點多鐘起床，到6點多時打掃完畢，既不耽誤路人的行走，也不耽誤正常的上班。”確山縣教育體育局招生辦公室的一位干部說。按照規定，財政局100多名干部必須在每天早上6點之前準時來到，集中點名后，開始分頭掃地，連財政局局長也不例外。

據介紹，掃地用的工具都是局里自行購置的。7點鐘義務勞動結束后，干部們用接下來的一個小時時間回家、吃飯、去單位上班。白天上班時間，財政局還必須抽出一名局領導和數名普通干部，不間斷對路段進行看管、保潔，一直值班到夜里。

[解讀]

公共服務的提供與全能型政府

就河南確山縣委書記親自掃大街的行為而言，從領導的工作作風而言確實體現出了親民型政府的工作風范。但是，案例中提及“掃地用的工具都是局里自行購置”和“白天上班時間，財政局還必須抽出一名局領導和數名普通干部，不間斷對路段進行看管、保潔，一直值班到夜里”等行為而言，無不體現了全能型政府的治理理念和治理模式。這一模式顯然與當代各國政府改革中所強調地精簡政府機構，構建有限型政府模式相違背。

當政府的各職能部門都介入到公共服務的提供或者親自參與提供公共服務，而不是從根本上尋求治理城市衛生的良策，又如何期望從根本上解決政府機構的精簡、降低政府的行政成本，提高行政效率，從而優化公共服務提供的質量呢？確山縣的個案中目前所涉及的主要是城市衛生問題，如果換成是其他類型的公共服務的提供中存在的問題，譬如是公共教育的提供不足，是否所有的官員都應該去做兼職教師？

如果拓展到宏觀層面，國家公共服務的提供領域普遍存在著類似的問題，譬如說，當今我國的城市污染非常嚴重，某國際組織的排名中，世界十大受污染最嚴重的城市，就有七大城市是中國的城市，是否我們的環保局、建設部、衛生部、教育部、財政部的主要領導都去清掃大街以治理全國的衛生？換言之，這種腳痛醫腳，頭痛醫痛的模式，在今天的政府“多中心治理”時代還存在，不能不說是政府治理的悲哀，為什么今天的政府治理還會沿襲計劃經濟時代的治理理念？

政府職能與政府角色究竟如何界定

案例中所暴露的問題，恰恰反映了我國政府改革中存在的弊端，即政府的職能不清和政府錯位問題。如案例中提及:“全縣各單位共出動56450人次進行衛生大清掃，使城區面貌得到了明顯改善”，“領導干部的帶頭起到了很好的表率作用，現在，各個機關單位，無論是主要領導還是一般職工，都形成了一種自覺行為”。這似乎在證明政府工作作風的好轉。

但是，如果理性的看待這一問題，它實質上還是揭示了各職能部門職能不清的問題，試想各職能部門都把衛生治理作為自己的職責之一，那么對于他本職能部門應當承擔的職能應如何對待？一方面，中央政府強調要重新界定政府職能，確立有限政府治理模式，精簡機構，建立廉潔高效、運轉協調的政府，另一方面，仍然還有這種全能型政府治理模式的存在，如何才能在確山實現機構精簡，如何降低政府的成本，提高政府的行政效率？

此外，政府在公共服務的提供中究竟應該扮演什么樣的角色，是值得深思的。政府是公共服務的提供者，不是公共服務的壟斷者，在“多中心治理的時代”，公共服務的提供主體多元化已是不爭的事實。提高公共服務的質量，關鍵不在于政府親自提供或者壟斷公共服務的提供，而是要吸引更多的服務提供者參與提供，形成有效的競爭機制，通過市場機制的運作才可以從根本上優化公共服務提供的質量與效率，同時又不增加政府的管理成本。

人治還是法治

案例中處處體現和強調了地方政府領導在治理城市衛生中的作用，也強調了作為政府定下的目標是獲得“省級文明縣城”，至于這樣的稱號需要花多大的代價和成本，以什么方式獲得，似乎該縣的領導并沒有仔細做過預算。

換言之，該縣的政府管理是不計成本的，只要領導以身作則，這種領導人的人格魅力和影響似乎足以忽略任何的行政成本和替代任何的法律。也就是說，該縣包括縣委書記在內，以及各職能部門的公務員清掃大街以治理衛生的法律依據是什么呢？

[政策建議]

如何從根本上解決公共服務的提供

第一，解決公共服務提供質量的關鍵是將全能型政府的角色轉換為有限政府角色，這既是減少政府成本所必須的，也是精簡政府機構的核心問題所在。政府是必要的，但又是有限的。政府可以為一個自由的經濟提供一個穩定的貨幣與法律政策。政府的必要性在于其是“競賽規則”的制定者，又是解釋和強制執行這些已被決定的規則的裁判者。諾貝爾經濟學獎獲得者哈耶克認為，政府的存在對于創造“一個競爭性市場正常運轉所需要恰當的框架和公正的法律”是必要的，它保護市場自發秩序，是實現共同福利的首要條件。政府的存在可以強制實施義務教育并給予相應的支持，但不一定要由政府來管理學校。政府的職責范圍必須有限度，為了經濟穩定和增長，我們所迫切需要的是減少而不是增加政府干預。在當前的公共服務提供模式的改革中，全能型的政府理念已經無法適合社會發展的需要。

第二，在公共服務的提供中引入競爭和市場機制。以市場為主導來解決公共服務的提供才是解決確山縣城市衛生治理的關鍵舉措。通過公共服務的私營化，引入競爭機制，從可供選擇的公共服務提供者中，決定誰是最適合的公共服務的合同承包商，可以用最低的消費提供最優的質量和最好的技術。并且，在公共服務的提供者之間展開競爭；把管理權盡量從政府轉移到社區，從而授權給公民。要讓服務的對象有選擇權，積極采用參與式管理。政府更重要的工作不是簡單地提供服務，而是向公營、私營和自愿服務者各個部分提供催化劑，使之行動起來解決自己社區的問題。所以在公共服務的提供中引入競爭機制，有公民來選擇公共服務的提供者，以市場機制的運作為主導，必然會推動公共服務提供質量的優化。

第三，公共服務提供中的合同出租和“多中心”治理。凡是政府必須要提供的公共服務，政府則要盡可能采用招標、承包、委托等市場化手段，把一部分公共事務通過簽訂行政合同，交給企業、非政府組織、公民等來經營，即“官辦民營”，而不要“官辦官營”。要強調政府、非政府組織和公民之間的平等協商與合作。合作是社會發展不可或缺的條件，治理的實質是合作，是建立在市場原則、公共利益和共同認識之上的合作，是把各種管理主體（政府、非政府組織、公民等）變成一種合作伙伴關系，建立各種各樣的協商合作組織。它要求多用協商手段，慎用強制手段。凡是公民和非政府組織能夠獨立自主解決的事情，政府就不要插手；凡是市場可以解決的問題，政府就不要介入。

（作者系復旦大學國際關系與公共事務學院）