承德能向北京收多少水錢？

40多年來，河北省承德市平均每年向北京市“無私”供水約4億立方米。近年，不堪重負(fù)的承德市一直在尋求各種解決辦法，水權(quán)轉(zhuǎn)讓能讓承德人看到希望嗎?

“水利部的《意見》對承德市來說是一個好消息，特別對促進境內(nèi)潮河流域的可持續(xù)發(fā)展有利。”河北省承德市水務(wù)局副局長宋秀清對《商務(wù)周刊》說。

承德市境內(nèi)的潮河是北京密云水庫的主要水源。據(jù)承德市水利部門介紹，潮河向密云水庫年均供水達到4億立方米。宋秀清稱，為了保障首都北京的供水安全，最近的20多年內(nèi)，承德市在潮河上游生態(tài)環(huán)境治理和用水總量控制方面付出了很大的代價，而北京卻沒有給予相應(yīng)的補償。

承德市提出的“以水聯(lián)利”的供水思路，下游的京津等地并不熱心，國家水利部2005年1月11日印發(fā)的《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》(以下簡稱《意見》)，讓承德市看到了希望。

該《意見》首次明確，所轉(zhuǎn)讓水權(quán)的價格和相關(guān)補償，即水權(quán)轉(zhuǎn)讓費，必須由受讓方承擔(dān)，費用的確定應(yīng)考慮提高供水保障率的成本補償、生態(tài)環(huán)境和第三方利益的補償?shù)榷喾N因素。這一點讓承德人感到振奮。然而已經(jīng)維系了數(shù)十年的北京和承德之間水資源使用的狀態(tài)會因為一紙《意見》而改變嗎？

承德市的抱怨

自然地理環(huán)境決定了上下游關(guān)系，承德市也就天然成為了北京水資源的供給方。“雙方正式形成供需關(guān)系是在1963年，當(dāng)年潮河就開始為密云水庫供水。”宋秀清說。

潮河發(fā)源于河北省承德市豐寧縣，經(jīng)灤平縣后，從北京市密云縣注入密云水庫。潮河是密云水庫支柱水源，資料顯示，潮河每年注入北京密云水庫的水量約占密云水庫年入庫水總量的50％以上。

供需關(guān)系建立的前20多年，雙方基本相安無事。但隨著潮河流域污染和水土流失加劇，自1989年開始至今，承德市在潮河上游生態(tài)治理、水土保持、節(jié)水等方面的投入累計已經(jīng)超過20億元。

這筆資金投入已成為承德市財政的一大負(fù)擔(dān)，而且承德市認(rèn)為，為了北京的水安全，承德市還付出巨大的機會成本。

據(jù)承德市環(huán)保局介紹，1980年代初期開始，承德市大力取締、關(guān)閉潮河沿岸污染企業(yè)和高耗水的礦山企業(yè)，同時有意識地限制一些污染和高耗水企業(yè)的設(shè)立。承德市環(huán)保局對《商務(wù)周刊》舉例說，廠址設(shè)在承德豐寧縣的承德九龍醉酒廠， 從2001年開始，被迫停產(chǎn)整頓治理，至今沒有恢復(fù)生產(chǎn)。“這個酒廠如果生產(chǎn)的話，上繳利稅占豐寧縣財政的一半以上。”該局污染控制科科長殷明慧說。

潮河流域被關(guān)閉的企業(yè)遠不止承德九龍醉酒廠一家，根據(jù)承德市環(huán)保局向記者提供的數(shù)據(jù)，僅1996年一年，就有70多家小型污染企業(yè)被關(guān)閉；從1999—2004年，潮河沿岸又關(guān)閉38家企業(yè)，100多家礦山企業(yè)被取締。

殷明慧介紹說，由于污染和高耗水而受到限制，作為承德市支柱產(chǎn)業(yè)之一的冶金和礦山選采業(yè)在最近幾年發(fā)展緩慢，一些項目國家并沒有明令禁止，但承德市也進行了限制。承德市環(huán)保局向本刊提供了地處潮河沿岸的承德市灤平縣的一組統(tǒng)計數(shù)據(jù)：從1995-2004年，因為關(guān)閉和限制污染和高耗水項目上馬，“導(dǎo)致灤平縣年均工業(yè)產(chǎn)值減少人民幣5.6億元，財政收入年均減少4500萬元”。

“豐寧縣的情況和灤平縣也差不多。這么多的損失，加上市政府累計投入的數(shù)千萬元治污費用，都是承德市負(fù)擔(dān)了。”殷明慧說，“我們這么做出發(fā)點很單純，就是要減輕潮河的污染，保證向下游北京供水的安全。”

與此同時，為了保持水土，承德市政府曾于2002年發(fā)文，禁止在潮河沿岸放牧，牛羊只能圈養(yǎng)。這也導(dǎo)致承德市的山羊數(shù)量下降50%以上，只有不到100萬只。承德市畜牧局曾估算，除去人力成本和質(zhì)量影響，僅此一項造成的損失就達5億多元。

更重要的是因為缺水，承德市只有從自身節(jié)省來保證向北京供水。宋秀清說，以前潮河多年平均地表徑流都有七八億立方米，但最近幾年都不到1億立方米。特別是1997—2003年間河北連續(xù)干旱，整個潮河流域都缺水，而為了保證向北京的供水量，承德市不得不做出一些犧牲。

宋秀清說，雖然承德市自身也非常缺水，但一直沒有修建骨干性的控制性水利工程，潮河上游沒有一座大型水庫。之所以沒有修建，是因為修建大型水利工程必然會對下游北京的供水產(chǎn)生影響。

“為了保證向北京供水，水利部、發(fā)改委等國家主管部門不批準(zhǔn)；另一方面，承德方面也認(rèn)為要為大局著想，寧可自己少用一點，作出一點犧牲。”宋秀清說，從1999年開始，河北省政府、承德市政府都曾多次專門發(fā)文，要求加強承德市和張家口的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，以“確保北京和天津的用水”。

“當(dāng)然，治理環(huán)境對承德市自身的長遠發(fā)展也有好處，但如此巨額投入，其基本的一個出發(fā)點是要保證北京能喝到密云水庫的二類水。”宋秀清說。

就在承德市投入巨資治理水土、保證供水安全的同時，承德市認(rèn)為，下游受水的北京沒有對付出代價的承德市給予明顯的支持。

“從專業(yè)的角度說，以前潮河的水從承德流到北京，那叫‘匯水’，承德市不需要付出什么成本，水源很充足，承德市也用不完那么多的水。”宋秀清從專業(yè)角度向《商務(wù)周刊》解釋，但是在最近的20多年里，為了保證水質(zhì)安全和供水量，“承德市付出了代價，水是有‘價值’的東西了， ‘匯水’實際上就轉(zhuǎn)變?yōu)椤┧＜仁枪┧敲词芩谋本┚蛻?yīng)當(dāng)給予補償。”

“以水聯(lián)利”的補償探索

承德市開始謀求以市場機制實現(xiàn)供水與自身發(fā)展的平衡，但北京方面并不這么認(rèn)為。針對河北方面的抱怨，2004年初爆發(fā)的“京冀拒馬河水權(quán)之爭”中，北京市政府一位官員曾向媒體表示，北京也沒少給河北錢，北京、天津兩市與河北省之間一直有對口支援，雖然這種支援并沒有以用水補償?shù)拿x出現(xiàn)，“但具體怎么回事，大家都明白”。

這位官員所指的“大家都明白”，據(jù)北京市水利科學(xué)研究所副總工程師，水資源與環(huán)境規(guī)劃研究中心主任劉洪祿介紹，指的是北京為解決對上游環(huán)境治理的補償性投入，曾與水利部聯(lián)合出臺過一個《21世紀(jì)初期首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。

1996年，因為上游污染嚴(yán)重，官廳水庫被迫停止飲用水供水，致使北京市居民生活用水出現(xiàn)危機。此后，國家水利部和北京市政府方面聯(lián)合成立“21世紀(jì)初期首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃”領(lǐng)導(dǎo)小組。2001年《規(guī)劃》得到國務(wù)院批準(zhǔn)，計劃在2001—2005年5年內(nèi)，在河北、山西等北京上游水源地進行水土保持、節(jié)水、防治污染、建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟區(qū)等項目建設(shè)。國家水利部水資源司司長吳季松曾指出，《規(guī)劃》的核心目標(biāo)，是以水資源的可持續(xù)利用，保障首都及周邊地區(qū)經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展。

“《規(guī)劃》是到目前為止，北京上游水源地環(huán)境治理項目中最大的一個。項目計劃總投資約220億元人民幣，其中中央補助約70億，北京拿出其余的150億。” 《規(guī)劃》協(xié)調(diào)小組辦公室成員、國家水利部水資源司官員顏勇告訴《商務(wù)周刊》，目前《規(guī)劃》已完成投資約70億。

但承德市認(rèn)為，《規(guī)劃》的實施力度并不夠。承德市水務(wù)局副局長宋秀清透露，《規(guī)劃》計劃在承德地區(qū)的節(jié)水灌溉、河流生態(tài)治理等項目上總投資15億，但截至2004年底，承德地區(qū)只獲得不到3億元的資金。

“北京每年也會組織一些人員在潮河兩岸植樹造林，還有一些零星的資金支持等等，但這些投入相對于承德市的付出來說是杯水車薪。”承德市一位官員說，通過缺乏機制約束的項目實施提供補償，顯然無法維持常態(tài)，也無法保證補償?shù)男Ч?/p>

2004年2月的承德市第十一屆人民代表大會二次會議上，承德市長景春華在《政府工作報告》中提出，2004年政府工作要點之一，就是要“加強與京、津協(xié)作，由‘以水聯(lián)誼’向‘以水聯(lián)利’戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變”。

“以水聯(lián)利”或者叫“以資源換支持”，這種想法最早始于1990年代初，但大部分都是口頭提出。從2004年開始，“以水聯(lián)利”成為承德市在水資源利用方面的一個基本立場。承德市希望以此建立一種“水資源有償使用的長效機制”，實現(xiàn)北京、天津的供水安全和承德市生態(tài)、經(jīng)濟發(fā)展的“雙贏”。

“不是說承德市離了北京、天津的補償就活不了了。”宋秀清說，而是“以水聯(lián)誼”已經(jīng)無法維持，承德市付出了很大的代價，北京、天津為此受益，他們也應(yīng)當(dāng)分?jǐn)傄徊糠殖杀咀鳛榻o承德市的補償，“獲得補償能夠發(fā)展得更好，對環(huán)境治理投入更多，實現(xiàn)良性循環(huán)”。

承德市水務(wù)局也制定了今后一段時間內(nèi)承德市水務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略方向：“圍繞密云、潘家口、大黑汀水庫‘三盆水’，做好‘以資源換支持’的大文章，從過去的‘以水聯(lián)誼’向‘以水聯(lián)利’轉(zhuǎn)變。”

承德市水務(wù)局局長李相國接受本刊采訪時認(rèn)為，北京、天津應(yīng)該以實際行動體現(xiàn)“飲水思源”，“以水聯(lián)利”可以有包括資金、物質(zhì)、建設(shè)項目等在內(nèi)的各種實現(xiàn)形式。“承德市付出不小的代價，保質(zhì)保量地將水幾乎無償?shù)厮偷奖本绻磕?億立方米的水進入市場交易，每立方米水售價僅以3元計，一年就是12億的收入，為什么北京不能從中拿出一部分支持水源地建設(shè)呢？”李相國說，當(dāng)前對承德市生態(tài)治理的支持主要是通過一些國家的建設(shè)項目來實現(xiàn)，承德市提出“以水聯(lián)利”，其實更希望以此能建立一個機制來保障這種補償?shù)膶嵤蛊渥優(yōu)橐环N常態(tài)，而不是隨著一個項目的結(jié)束而結(jié)束，通過這種長效的補償更能最大限度地激發(fā)上游地區(qū)環(huán)境治理的熱情。

承德市提出“以水聯(lián)利”，得到的回應(yīng)卻很平淡。承德市政府方面告訴本刊，北京方面口頭上表示積極配合，但一直沒有實質(zhì)性動作；與北京相比，天津的態(tài)度更冷淡，天津方面曾有官員表示說，這些水是國務(wù)院分配給天津的，與承德無關(guān)。《商務(wù)周刊》就此咨詢北京市水務(wù)局和北京市政府新聞辦公室，雙方都表示對“以水聯(lián)利”并不清楚。

分不清權(quán)利哪來的交易

“北京也不是一點補償?shù)南敕ǘ紱]有，只是具體操作難度大。北京應(yīng)給承德市多少錢，不好算。”北京市一位水利專家說。

如何合理地計算出北京、天津到底該向承德市支付多少補償？承德市水務(wù)局副局長宋秀清坦言：“現(xiàn)在我們也算不好這個賬。”

宋秀清認(rèn)為“說不清”的一個重要原因，是現(xiàn)在沒有一個大家公認(rèn)的測算依據(jù)，上下游各說各的，誰也不服誰。要解決這一問題，必須要國家首先出臺政策依據(jù)，否則“算賬也沒用，北京、天津不認(rèn)”。

水利部水資源司副處長顏勇也認(rèn)為，目前中國的水權(quán)制度以及相應(yīng)的法規(guī)還不完善，相應(yīng)的水資源如何進行初始配置，依何標(biāo)準(zhǔn)計算補償額，所有的這些問題都無法解答。因而下游即使愿意補償，也不知道該如何補償、補償多少，如果硬要說補償，那很可能“新賬還沒算清，老賬又翻起來了”。

就在承德算不清賬的時候，國內(nèi)卻已經(jīng)有上游從下游地區(qū)拿到了真金白銀。2005年1月6日，中國內(nèi)地首例水權(quán)交易成功實現(xiàn)，浙江義烏以每立方米4元人民幣的價格，購買東陽橫錦水庫每年4999.9萬立方米水的使用權(quán)。

此后幾天，水利部即印發(fā)《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》。但宋秀清認(rèn)為，水權(quán)交易的前提是確定交易各方的水權(quán)，《意見》中的條款都過于原則，如果沒有相關(guān)的配套措施，操作起來會比較困難。所以承德目前仍然希望下游發(fā)達地區(qū)“發(fā)揚風(fēng)格”，對上游給予包括物質(zhì)形式在內(nèi)的各種“支持”。

水利部政策法規(guī)司處長熊向陽向本刊承認(rèn)，《意見》中的規(guī)定確實比較原則，但現(xiàn)在要想確定一個補償?shù)挠嬎銟?biāo)準(zhǔn)仍不現(xiàn)實。他認(rèn)為，《意見》最重要的意義在于政府以此表明了對水權(quán)轉(zhuǎn)讓實踐的肯定，至于具體如何操作仍然需要各地區(qū)間的協(xié)商與探索。

北京天則經(jīng)濟研究所所長盛洪在接受《商務(wù)周刊》采訪時分析說，承德與北京之間如果不提“水權(quán)”，而只是下游發(fā)達地區(qū)基于“飲水思源”對上游欠發(fā)達地區(qū)提供援助，雙方只要協(xié)商談判就可以了；如果涉及“水權(quán)”，那么無論是在理論上還是在操作程序上都異常復(fù)雜，涉及流域水資源分配、水權(quán)分配、水資源價值核算等諸多內(nèi)容。

“制度化的水權(quán)交易是解決此類問題的最終出路。”盛洪說，如果不能建立水權(quán)、水價和水市場制度體系，水利部門在水權(quán)交易、補償方面的協(xié)調(diào)能力相當(dāng)有限。

其實在《意見》受到輿論熱捧的同時，水利部同時發(fā)布的《水權(quán)制度建設(shè)框架》（下稱《框架》）卻少有人關(guān)注。《框架》中指出，在現(xiàn)有的法律法規(guī)中，已有許多規(guī)定涉及水權(quán)制度，但其中部分規(guī)定需要在新的歷史條件下進行調(diào)整，而水權(quán)制度體系中更多的內(nèi)容尚待作明確規(guī)定。《框架》表明，水權(quán)制度體系由水資源所有權(quán)制度、水資源使用權(quán)制度、水權(quán)流轉(zhuǎn)制度三部分內(nèi)容組成，在全國水資源規(guī)劃、流域水資源分配的協(xié)商機制、水資源價值核算、水權(quán)分配和水市場建設(shè)等方面，應(yīng)當(dāng)盡快研究制定并實施相關(guān)的法規(guī)。

在內(nèi)地首例水權(quán)交易“破冰”之后，又傳出同在浙江、飽受缺水之苦的慈溪，也計劃向上虞湯浦水庫買水的新聞。由此，宋秀清對“以水聯(lián)利”的未來充滿信心，“慢慢來，這是必然的一步。”他笑笑說。