從馬德案看中國人事選拔制度潛規則

馬德賣官鬻爵案件暴露出來的問題，是權力的過分集中和現階段我國組織人事選拔制度建設的滯后。

在我國的傳統公共人事管理中，干部的選拔，特別是各級領導干部的遴選準入，主要采取下管一級的黨管干部的任用方式，即黨的上一級委員會遴選下一級黨政領導干部，黨的組織部門負責考察，最終由黨的委員會負責任命。但在具體的制度運作中，往往黨委中的主要負責人特別是第一把手，對干部選拔擁有生殺予奪的絕對權力。這樣一來，就為我國公共人事管理的“潛規則”的生成提供了土壤。

我們過去一直強調“不管黑貓白貓，抓住老鼠就是好貓”，但是在改革開放取得階段性成果的時候，在強調效率的同時，我想更重要的是對公共部門的官員管理和監督。領導干部是不是守法，是不是能讓人民更加信賴，這很重要。

現在干部選拔的改革力度應該說還是比較大的，中央和各級政府都做了不斷探索，比如公開選拔和競爭上崗，也制定了很多規定和制度，但問題是要怎樣推廣和認真執行。

一直以來，干部選拔制度本身沒有操作性很強的法律法規。之前的《國家公務員暫行條例》中，對干部選拔沒有關于公開選拔和競爭上崗的規定。今年我國將要出臺的《公務員法》，才第一次認真探討這些問題。但是《公務員法》這次也只涉及中下層的領導干部選拔任命，而沒有涉及到高級領導干部，是否需要制定相應的法律，值得探討。

西方國家強調政治與行政的分離。內閣成員的任命完全取決于政黨的偏好，而在公務員系統內，公務員選拔的組織任命完全與政黨政治分開，完全按照科學合理的方法來實施，必須根據個人能力和成績以及他擁有的某些資格，這樣就在很大程度上避免了買官賣官等潛規則在公共行政系統中發生。

今后一段時期里，我國的政治體制改革很難有突破性進展，在這樣的情況下，我們還要推進經濟體制改革，就需要一套更加合理、更加科學的選拔制度。我個人認為，可以探討黨的法律化問題，就是對黨的權力、干部推薦選拔、組織部門的運作通過法律的方式來明確其界限，哪些可以干涉，哪些不可以干涉，要明確化。

在我國現行的政治結構之下，我們必須盡快改革落后的組織人事選拔制度。首先需要改革的是組織人事選拔制度的保密主義，特別是領導干部的任用應該更為公開和透明；其次，主要領導干部的遴選準入制度設計應該從選拔完全轉為選舉；其三，在行使推薦領導干部的制度上，除了為避免領導人個人專斷，擴大人事決策者的人數和采取無記名投票的方式外，還應該采取“連坐制”，追究推薦有問題的領導干部的領導人個人的責任，要求其引咎辭職。

同時，主要領導干部的選拔標準應該不同于普通干部，任用標準應該強調和堅持民意本位。從現在的狀況來看，對公共部門領導干部的評估指標進行多元化改革，諸如將民意、合法性、合規性作為領導干部任用的第一條件更為重要，這是公共部門具有的特殊性所決定的。

數額巨大的買官賣官事件的出現，反映出我國公共部門對領導干部的個人財產和收入監督不力。監督機制非常重要，但是在目前的情況下，內外部監督對領導干部都不構成壓力。在西方國家，外部監督有官員財產申報和公布制度，政府內部也可以形成有效的監督和壓力。西方政府內部有公務員工會，對領導層一直進行監督，如果在選拔中出現不合理問題，工會和公務員會提出自己的意見，形成很強的內部壓力，甚至向媒體公開，形成外部壓力。

有意思的是，在西方，內部監督的實效性高于外部監督，內部監督可以發揮很大作用。但在中國，內部系統對腐敗經常很難有所反映，因為整個集體都參與進來了，買官鬻爵在部分政府中甚至成為一種組織文化，造成整個系統只能在潛規則下才能運轉，內部監督機制完全失靈。

改革只能進行重新的制度設計。以往我國主要靠事后監督，事后監督很重要，但是其成本很高，更關鍵是事后監督的結果沒有反饋到新一輪的制度設計中。與其把重點放在事后監督上，不如花更多的精力從制度設計和源頭上遏制腐敗的發生。

作者單位：北京大學政府管理學院