個稅改革問題的反思與展望

全國人大常委會第十七次會議審議了個人所得稅法修正草案，這一草案的公布成為社會關注的焦點。草案的修改主要涉及兩項內容：一是個稅起征點由800元提高到1500元，二是高收入者要自行申報。立法聽證會的召開一時成為眾人關注的焦點。

800元的起征點始于1981年，這和當時的經濟發展水平直接相關。直到1993年的時候，中國城鎮居民的人均月收入超過800元的僅僅1%，800元的起征點僅涵蓋少數人群。但近幾年來，隨著國民經濟的迅速發展，居民個人的收入水平逐年提高，人均月收入也翻了好幾翻，800元的起征點明顯偏低，某種程度上加重了低收入群體的納稅負擔。目前，除了北京、上海執行1200元、深圳執行160元標準外，其它地區仍然執行800元的標準，使得個稅難免有\"虐貧\"的傾向。

經濟體制改革以來，經濟的迅速發展使得個人所得稅收入也呈現出較快的增長勢頭，2002年至2004年個人所得稅收入分別為1211億元、1417億元和1737億元，年均增長幅度為19.8%；2004年個人所得稅收入比1994年增長23倍，占稅收總收入的比重增長到6.8%。根據國家稅務總局的最新統計，今年上半年，個人所得稅收入達到881.18億元，同比增長20.6％。數據表明，迅速增長的個稅收入已成為國家財政收入的一項重要來源。

在中國個人所得稅收入絕大多數來源于中低收入者。2004年，中國個人所得稅收入為1737.05億元，其中65%來源于工資、薪金所得，相反不足20%的富人們雖占有銀行存款總量的80%，其所繳的個稅卻不到10%。稅收是國家獲得財政收入的主要手段，同時也是縮小貧富差距的一種財政政策，怎能讓百姓感到稅收有\"劫富濟貧\"的嫌疑？在推行依法治國的今天，從法律的視角來設計合理的稅收制度，使稅收在嚴格的法律框架里運行，對稅收充分發揮宏觀調空的功能至關重要。

在構建稅收制度時，不僅要看到中國經濟的增長和收入的提高，也要看到人們生活負擔的加重，父母花在子女身上的教育費用與日俱增，看病吃藥的成本也不斷加重，物價又不斷的上漲，從而導致維持家庭的正常生活消費負擔越來越沉重，工薪階層的有限工資相對來說也顯得微不足道。如果把起征點設計的過低，對這些中產階級就顯得很不公平。稅收是對國民收入的再分配，效率與公平是稅收制度的主要價值，如果僅追求效率，拋棄了公平，最終的稅收制度也會被民眾所拋棄。

草案雖然對起征點有所提高，但實行\"一刀切\"的納稅方式值得商榷。中國的城鄉發展、地區發展很不平衡，同樣是1500元在北京、上海和深圳這種發達的地區僅能解決溫飽問題，收入很微薄；而在大多數農村地區，卻可以過上中上等人的生活。當然有些同志會說，這涉及到國家的政策問題，只有解決地區之間的差距才能實現稅收的實質公平。問題是在有著13多億人口的中國解決地區發展的不平衡問題是一件任重而道遠的艱巨任務，在此過程中，針對目前我國的國情法律是否應體現時代性？針對現實情況來設計呢？是否可以讓地方政府根據本地區的具體發展水平來制定稅收的具體標準呢？但要注意到矛盾的另一面：如果允許地域稅制差異，就會出現為逃避納稅而跨地區流動現象。面臨著這些矛盾與沖突，在具體稅收制度的設計時一定要統籌兼顧和利益均衡。

在注意到城鄉差距之后，我們再來看看具體家庭的差距。在征收個人所得稅時，是否應考慮到家庭的人口負擔，教育子女的負擔，贍養老人的負擔，醫療的負擔呢？我國的個稅制度在這方面規定的很粗糙也很簡單。看看英國的例子，英國的個稅制度規定的很細致，有很多扣除項目，個人扣除、已婚夫婦扣除、子女稅收寬免等。對于個人扣除，按照年齡分不同的等級，65歲以上到74歲的老人，扣除比例比普通納稅人提高了32%，75歲以上老人則進一步提高了6%。我國2004年憲法修正案中增加了\"尊重和保障人權\"的規定，如果我國在修正個人所得稅制度時借鑒這些經驗，那將不僅僅是對老人的關懷，更是對人權的尊重，是憲法精神的具體落實。

值得慶幸的是，此次提高起征點之后，額外還可扣除\"四金\"，270元左右的優惠政策將繼續保持。根據財政部和國家稅務總局的規定，企業和個人按照國家和地方政府規定的比例享受的住房公積金、醫療保險金、基本養老保險金、失業保險金，免征個人所得稅；同時對上述各項基金存入銀行個人帳戶產生的利息也免征個人所得稅。四金幾乎占到工薪收入的20%，這一舉措也激發了個人自覺繳納社會保障基金的積極性，符合我國憲法規定的建立和經濟發展水平相適應的社會保障制度的目標。

草案的第二個內容就是高收入者要自行申報，加大對高收入群體的納稅監管力度。個人所得稅改革的難點之一就是征收管理。目前高收入群體的收入來源多樣化，稅務部門難以掌控，給富人偷逃稅提供了機會。可以說，富人避稅的辦法遠比征稅的辦法多，向富人征稅該如何操作成了一大難題。有人認為自行申報制度會在實踐中遇到很多技術性的難題，因此要借鑒發達國家的經驗。而從納稅人的角度來看，更好的辦法就是使富人的收入透明化。\"陽光是最好的防腐劑\"，這樣才能真正地解決稅務機關和納稅人之間信息不對稱的矛盾，消除富人大量的\"灰色收入\"。收入透明化的具體制度，有關專家建議可以建立個人收入檔案制度，代繳明細帳制度，納稅人與扣繳義務人向稅務機關雙向申報來完善個稅監管。盡量取消現金交易，采取收入實名制、收入銀行支付制、財產評估制等制度，以防止偷逃稅款。同時銀行和稅務局應加強配合，建立聯網體系，雙方及時的進行信息反饋，這樣才能有效的進行監管。

全國人大于9月27日舉行立法聽證會，這一舉措也引起了社會的密切關注，雖然聽證僅針對起征點的問題，但其中的民主含量應引起我們的注意。聽證的目的是聽取社會各方面對立法的建議，人大的這一舉措開創了制度的先河，對推動我國立法程序的透明化與民主化有著重要意義。

聽證程序來源于英國法中的\"自然公正原則\"，而美國憲法所確立的\"正當法律程序\"使其進一步深化。大陸法系國家的聽證程序一般認為來源于其法治國理論。我國的立法聽證制度是我國現階段公民直接參與立法的新發展，充分體現了人民民主專政的國家制度，國家通過創設各種渠道讓公民參與到國家的政治、經濟與文化生活中來。同時立法聽證與憲政密切相關，憲政的核心就是權力的分衡與制約，目的是保障人民權利的正確行使。立法聽證為人民監督國家的立法活動創設了便利途徑，推動了制度構建與法律制定的透明化與民主化。在運用聽證制度的同時也要看到它的弊端，立法聽證制度是在代議制度和政黨制度框架下的一項程序性的制度，更多保障的是公民的程序權利而非實體權利。立法聽證的范圍很模糊，聽證會的記錄也不科學，最關鍵的就是法律效力不明確。這是我們在實行聽證制度時所要注意的地方。聽證的目的是征求社會各方面的意見，參加聽證的陳述人是社會各方利益的代表，他們會從不同的角度提出對個人所得稅修正的意見，而立法機關最終采納了誰的建議以及理由如果也能向社會公開，會更加增強公民的民主意識。當然這不是一蹴而就的，聽證制度也不是盡善盡美的，而且考慮到政策與國家利益的問題，聽證活動也不可能一下子完全放開。全國人大的這一舉措已經體現了我國立法思想的進步。

建立完善的個人所得稅制度不僅要制度設計的合理，更需要有效的監管和技術支持。稅收作為國家實現第二次分配的一個重要環節，宏觀上體現著國家總的方針政策，微觀上影響著國民的日常生活。因此在具體制度的構建上要深思熟慮和統籌兼顧。我國人口眾多，地區發展不平衡。雖然改革開放以來經濟、政治和法律方面取得了舉世矚目的成就，但也存在多方面的矛盾和利益沖突，個人所得稅改革僅僅是一種法律手段，我們不能依靠它來解決所有的法律與社會問題，只能是在各種利益沖突面前，選擇最有利于社會發展的舉措，在修改個人所得稅法時一定要看清發展趨勢，真正的使個人所得稅法適應社會發展的需要。

中國政法大學民商經濟法學院2003級訴訟法學專業碩士梁利波

北方工業大學文法學院2004級法學理論專業碩士梁志波