應推行監管者問責制

從去年至今，金融領域高頻率地發生大案，決非偶然。一方面，問題的暴露在一定程度上是中國金融改革深化、加強對金融領域執法力度的結果；另一方面，表明我國銀行自身體制、制度建設、內部管理及外部監督方面存在很大的問題。

一個嚴峻的現實是，我國目前沒有監管者問責制。這里所講的監管者，既包括專門的監管機構，也包括金融機構的董事會和高級管理層。如果金融機構發生嚴重的金融犯罪，該金融機構的董事會、直接高級管理者以及負有監管義務的外部監管機構，應當各自承擔什么樣的責任？我認為，對于監管者監管不到位的，特別是履行了監管過程卻沒有及時發現問題的，監管者應當對犯罪的發生承擔相應責任。那么，如果承擔責任，由誰來負責問責和監督問責呢？這些問題，都需要有明確的、可操作性的規定。

首先，嚴密的內部監管是金融監管最基本的約束機制，也是實行金融監管的基礎。金融大案一般都是經過相當長期周密的預先謀劃后才實施的，有的甚至是連續實施的。嚴密的內部監管制度可以阻斷內部人員犯罪的可乘之機；相反，存在漏洞或者執行不到位的內部監管制度，一定會誘發內部人員的犯罪動機。

其次，獨立的外部監管是控制金融犯罪的關鍵。這里外部監管的概念是相對的，對于一個具體的金融機構（如銀行支行）而言，對它負有監督義務的上級銀行、銀監會、審計部門等的監管，都是外部監管。監督者的獨立性是實行有效監督的必備條件，也只有獨立的監督才能夠真正發現問題、暴露問題、處理問題。

嚴格地說，我國的金融監管是從1995年《中國人民銀行法》頒布后才真正開展起來的。過去我國對金融機構監管比較粗放，特別是操作層面的監管不夠。如果僅從外部的監管規章、處罰措施看，我國銀行監管并不少，在很多方面甚至是非常嚴厲的。但是，嚴苛并不等于有效。從當前監管的內容來看，金融監管仍以對金融機構的審批和金融機構的合規性監管為主，對金融機構的日常經營的風險性監管和規范性監管涉及較少；也沒有將金融機構的法人治理結構和內控作為監管的重點，事實證明，這才是有效監管的基礎。由于監管制度的操作性不是很強，使得監管制度沒有很好執行。事實證明，沒有執行力的制度，有時候比沒有制度更可怕。

與上述兩種監管相比，《刑法》是遏制和防止金融犯罪的最后一道防線。就金融刑事法律而言，我國關于金融犯罪的罪名體系較為完整。1995年全國人大常委會通過了《關于懲治破壞金融秩序的犯罪的決定》，1997年修訂的新刑法典對破壞金融秩序的犯罪做了重要修改，界定了破壞金融秩序罪和金融詐騙罪，加上后來的《刑法修正案》，目前關于金融犯罪的罪名達30多個。即使與美國、英國等發達國家相比，我國關于金融犯罪罪名體系的完整性也毫不遜色。但是，目前普遍有輕視小案件的傾向。金融機構內部甚至監管部門認為金融機構無小案，幾萬元、幾十萬元的案件算不了什么，于是不經過司法程序而內部處理了。對所謂小案件的放縱，等于是放出一個錯誤信號：刑罰是可以避免的。這在一定程度誘使某些犯罪分子鋌而走險。問題的關鍵在于，刑罰的威懾性不在于其嚴酷性，而在于其不可避免性。

從司法實踐看，金融犯罪刑事法律有待解決的問題之一，是如何追緝攜款潛逃到國外的犯罪分子、追繳贓款，以及如何與國外司法機關合作。

我國已經加入了《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》和《聯合國反腐敗公約》，但是還需要國內法的銜接、配合，需要處理好國內法與國際法的關系。由于我國刑事訴訟法不支持“缺席審判”，對在逃的犯罪嫌疑人，不可能提起公訴。按照傳統的“刑事優于民事”的司法原則，法院在民事訴訟中也不可能對在逃人員的財產作出沒收的裁決，而國外司法機關大多數只承認法院的沒收判決，這樣就使抓捕潛逃國外的犯罪分子和追繳贓款處于十分困難的境地。因此，加強刑事法律與國際的接軌，是當前懲治金融犯罪特別是涉外金融犯罪的一個重要方面。

作者為北京市人民檢察院第二分院檢察長